现代食品安全监管体系构建成果

何心展等

根据WHO的解释，“食品安全”是指食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害、感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。

有学者认为食品安全可分为两大类问题，一是“食物供应数量的安全"（food securi-ty），即食物数量满足人民群众的基本需求。另一个是“食品质的安全"（food safety），是指食品中有害物质含量对人体不会造成危害。也有学者认为，食品安全是指食品中不应含有对人体健康造成危害的任何因索。

一般而言，食品安全是指食品质量状况对食用者健康、安全的保证程度。用于消费者最终消费的食品，不得出现因食品原料、包装问题或生产加工、运输、储存过程中存在的质量问题对人体健康、人身安全造成或可能造成任何不利的影响。具体包含三个方面内容：一是食品污染，包括生物、化学、物理等污染；二是食品工业技术发展所带来的安全问题，包括食品添加剂、生产配剂、转基因食品等；三是滥用食品标志，包括伪造生产日期、厂名厂址、虚假成分标志等等。

课题组分别从蔬菜、水产品药物残留，畜产品质量，生产企业食品质量，流通领域食品质量，进口食品质量等五个方面，采集了2004年、2005年和2006年上半年已统计过的数据，对宁波市的食品安全情况进行调研，得出：

蔬菜农药残留，2004年在农业部和浙江省例行监测中，总合格率分别为91.8%和96%。水产品质量，2004年在农业部例行监测中，总体合格率为93%。2005年宁波市启动了市级例行监测，先后4次例行监测结果：蔬菜农药残留平均合格率为98」%，水产品质量安全检测合格率为95.9%。2006年已完成一次例行监测，蔬菜农药残留平均合格率为96.5%.水产品质量安全检测合格率为98.5%。

全市对生猪定点屠宰场上市生猪开展了“瘦肉精”的检测，2004年合格率为99.57%，2005年提高到了99.87%。其他畜产品质量安全检测，2005年合格率为98.1%,2006年已完成1次例行质量安全检测，其合格率为100%。

对宁波市90%以上食品生产加工企业及50%以上品种进行了全项质量监督抽查，2004年检测合格率为72.3%，2005年检测合格率为82.2%。食品质量指数2004年为88.2，2005年为92.3。

2004年各检测点、检测车检测食品共计372784批次，总合格率为98.9%。2005年各检测点、检测车检测食品共计767001批次，总合格率为98.4%。2006年截至5月底，各检测点、检测车检测食品共计3810834批次，总合格率为98.8%。

2005年宁波口岸进口食品（包括食品包装材料器具）检验检疫总体合格率为92%。

总的来看，近三年宁波市食品卫生监测合格率在逐年提高，全市食源性疾病和集体食物中毒发病率低于全国同类城市水平，2005年我市食物中毒发病率为2.02/10万，达到近5年最低水平。

虽然宁波市食品安全的总体现状良好，但应该清醒地看到，宁波市的食品安全综合监管尚处于起步阶段，食品安全监管工作还存在不少矛盾和问题，食品安全与广大人民群众的要求和全社会的关注程度相比还存在很大差距。

分段监管明确了政府各部门的监管责任，但监管工作中重复、扯皮和真空现象仍然有所发生.食品安全监管的合力还未充分体现，有限的监管资源尚未得到有效配置和整合，监管行为的统一性和整体性还比较欠缺；食品安全水平的评估和影响食品安全的重点因素的分析还缺乏一套科学的方法；食品安全信息和检验检测数据的收集、处理和综合利用还没有科学手段支撑。

蔬菜农残、上市生猪瘦肉精残留、水产品滥用甲醛和二氧化硫防腐等初级农产品源头污染还不同程度地存在，酱腌菜行业滥用添加剂、黄酒行业整体质量低下、调味品行业用非食品原料加工等情况仍然不少，市场贩假售假、生产加工使假掺杂、饮食交叉污染时有发生，城乡结合部和农村食品安全监管还比较薄弱。

目前，我国对食品安全监管的相关法律法规没有涵盖从源头到餐桌的食品生产经营消费全过程，且相关食品安全监管的法律法规被条条分割在各个部门，缺乏统一性，对违法者追究不够严厉，处罚力度不够，不足以遏制各类食品安全违法行为。同时，我国现有的食品卫生质量标准不一，卫生部门、质监部门、行业主管部门均颁布各自的标准，而且很多是推荐性标准，缺乏强制性，相同的食品有时有不同的指标要求，对食品安全监管的综合协调带来很大难度。

据统计，全市现有登记的食品生产加工企业和加工点4402家（总产值120余亿元规模以上食品制造加工企业280家，超亿元企业26家），食品批发零售商场、超市38617家，饭店、食堂12585家，食品个体摊贩7301家，还有大量无证无照食品加工经营企业（店）。如此众多的食品生产加工企业，遍布城乡的食品流通企业，较为繁荣的餐饮业，还有量大面广的农产品（禽畜产品）和水产品，使宁波市食品安全监管工作面临着很大的挑战。与此不相适应的是食品安全监管机构建设严重滞后，食品安全监管力量不足。同时，由于长期以来财政投入不足，许多必要的检验检测设备难以及时购置，产品检验检测的费用得不到有效保障，严重制约了食品安全监管能力的提升。

食品安全监管部门的信息化建设目前还是各自为政，没有实现互连互通，信息资源不能充分共享，食品信息安全交流机制仍显薄弱，信息发布电子平台尚未建立。

此外，食品安全的诚信体系不完善、信用监控分散、信用激励和惩罚机制不健全；食品安全监管理念和，手段陈旧，多注重产品的事后管理，缺乏产前的环境质量和产中的过程管理；食品行业协会建设滞后，行业自律的作用难以充分发挥等等。上述矛盾和问题亟待我们采取切实有效的措施加以解决。

针对当前宁波市的食品安全状况和监管工作中存在的问题，课题组提出构建宁波市食品安全综合监管体系。具体如下：

根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，在采取分段监管为主、品种监管为辅的方式基础上，实现统一管理，以杜绝监管工作中的重复、扯皮和真空现象。不仅要做到人人有事管，更要做到事事有人管。最重要的是各部门成员要有改革创新的观念，时刻准备根据新的工作环境进行工作流程再造。

在当今这个信息化的时代，没有信息的管理系统就无法跟时代同步发展。不管是建立食品安全监测体系还是食品安全的可追溯系统，没有功能强大的信息系统都是不可能实现的。在部门的信息化建设中，不仅耍引进信息系统的专业人才，更要培养部门成员的信息意识，把信息系统的建设落到实处。

（1）宏观上，国家需要采取有力的食品安全“源头”控制措施加强环境保护。良好的自然环境是保证食品安全的前提。

①建立实施良好农业规划（GAP），特别是要规范农药、兽药、化肥、饲料管理，大力促进农业种植、养殖集约化发展。

②大力推进农产品认证。农产品认证对于发展绿色农业、有机农业起到了极大的推动作用，也保障了食品深加工原料安全。

（2）微观上，企业必须采取完善的原料安全控制措施。

①建立原料基地，严格控制基地的种植养殖过程。

②选择稳定的原料供应方，对原料供应方进行严格的合格评定。

③实施完善的原料农兽药残留以及其他化学性污染物监控体系。

（1）构建食品安全监测的标准体系

标准的正确与否直接影响到监测的结果，因此制定一个统一的、与时俱进的安全食品标准体系就显得非常重要。(www.xing528.com)

①加快国外标准体系的引进。随着整个世界市场的融合，我国政府应时刻关注国外的食品标准体系制订的进展，因为在国外碰到的食品问题很可能在中国碰到。一个明显的例子是去年的苏丹红事件，其实早在十年前欧盟就已经有禁止使用“苏丹红”的法律。

②保证标准制定的统一性。为了保证食品卫生标准体系的有效性、科学性和专业性，避免不同标准间的矛盾，所有食品卫生标准制定都必须按照食品卫生标准研制与管理的基本要求进行规划、研制和技术审查。

③抓紧标准的修订工作，尽快使标准体系跟上食品发展速度。可·喜的是，最近国家标准化委员会正在加快食品安全的修订工作。

④改革食品安全标准管理体制。食品安全涉及国家食品药品监督管理局、农业部、国家质检总局、卫生部、标委会等部门，必须在协调各个部门的基础上才能制定统一的标准。一个可行的办法是参照国外的做法在国家食品药品监督管理局下设一个协调委员会，对各部门制订和修订标准进行协调。

（2）构建监测设备与技术系统

有了监测标准，就该运用监测技术了，为此应该制订覆盖整条食品供应链的全程监测技术。

①建立无公害农产品基地，加强农产品环境管理。农产品产地环境的管理应注意化肥、农药等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染。采取切实有效的净化措施保证农产品的产地环境符合要求，从源头上保证食品的安全。

②加强食品生产、加工过程的安全管理。这期间政府应重点指导农产品生产企业严格按照标准来组织生产和加工，严格对企业的卫生监督并加大处罚非法/匕产企业的力度。

③依托HACCP（危害分析与关键控制点）体系指导企业建立食品贮藏、运输、销售安全性技术体系。HACCP是对食品贮藏、运输以至销售整个过程中的各种危害进行分析和控制，从而保证食品达到安全水平。需要注意的是，HACCP体系是强凋企业本身的作用而不是依靠对最终产品的检测或政府部门取样来确定产品的质量，因此政府的作用应以指导为主，不可喧宾夺主。

④加大监测技术研究投入。主要是加大无公害食品的研究、无公害农业投入品的研究；加快国外先进监测设备的引进；增加国内检测人员的培训费用。

（3）监测机构

克服当前食品安全管理政出多门的现状，变分段管理为统一管理，建立统一高效的食品安全监管机构。重新梳理现有监测机构的权责关系，对多头执法、交叉重叠的现象进行及时调整。

可追溯系统是为了确保所有食品可追溯性，要求整条食品链的食品经营企业都要进行强制性注册，把关于某食品的一切记录都要记录在案，简单地说就是给食品贴上一张信息丰富的“身份证”以便于追踪和追溯。该系统包括两个途径，一是从上往下进行追踪，即从农场、食品原材料供应商、加工商、运输商到销售商，主要用于查找质量问题的原因，确定产品的特征；另一种是由下往上进行追溯，指的是消费者在销售点购买的食品出现安全问题，可以向上层层追溯，确定问题的最终所在，主要用于问题召回。通过食品安全可追溯系统的建立，可识别出发生问题的根本原因，有利于整条食品链的透明化，提高食品安全，并增强食品链不同利益方之间的合作和沟通。

通过借鉴国外有效的可追溯系统和国内蔬菜安全可追溯性信息系统试点山东寿光的成功经验，提出以下几点可追溯系统构建的重点：

（1）采用全球统一标识系统（EAN・UCC系统）。采用EAN-UCC系统对食品进行跟踪与追溯的优点在于它利用了现有的全球统一标志系统，这套系统目前已经广泛应用于全球食品的供应链中，它可以避免众多互不兼容的系统所带来的相关资源的浪费，从而降低系统的运行成本。采用全球统一的标志系统，即大家采用一个共同的数据语言可以实现信息流和实物流快速、准确地无缝对接。

（2）建立政府食品数据库。把各个企业的食品数据集中起来，企业和消费者可以直接从数据库中了解食品的信息，从而使信息更加透明，企业的生产也便于全社会的监督。消费者可以根据食品上的“身份证”所提供信息，直接到政府的数据库中查到相关信息，提高消费者的知情权。

（3）迅速推广山东寿光的成功经验。和发达国家农业的均衡发展相比，国内的农产品发展呈现地域不均衡和行业不均衡。因此在推广成功经验时应注意根据不同的地域发展情况和不同行业发展情况进行适当的调整。

（4）加强整条供应链的沟通与合作。供应链中各环节之间的联系比较脆弱，一个环节出问题，将使整个链条断开。例如说猪肉产品，猪养殖企业详细记录了猪生长过程的信息，通过猪的耳标进行了标志。到猪屠宰单位后，经过屠宰分割会破坏猪耳标的标志。如果猪分割企业不再重新进行标志，猪饲养企业所做的工作到此就白费了。如何让整个链条上的企业行动一致起来，更好的整合整条食品链，是政府应该极力推动的重点。

与可追溯系统相配套的是食品召回制度。“食品召回制度”是指经营者提供的食品可能对消费者人身安全造成危害的，应当立即中止、停止出售该商品。已经售出的，应采取紧急措施告知消费者，召回该食品进行更换或销毁并对消费者进行赔偿以消除有缺陷食品危害风险的制度。它是目前国际上针对有严重缺陷商品所采取的较为通行的做法，是经营者对消费者履行其法定义务的体现。

通过可追溯系统监测机构就可以在食品问题产生后迅速找到问题根源，从而更快地解决问题以避免不安全食品的扩散。通过建立召回制度企业可以在发现问题食品后尽快避免不安全食品流入市场。这样就给通往市场的门加上了“双保险”，从而确保流进市场食品的安全。

在把危害食品监测出来并通过可追溯系统找出原因并杜绝源头之后，同时更要注意这些食品的流向——它们是否已经流入消费者或是正在向消费者流去，迅速截其流向。

从而把危害食品造成的损失降到最低程度。一个良好的应急系统起码应具备以下三个因素：

（1）食品安全评估系统。该系统应能根据查出的食品的危害程度、危害的扩散面、危害的社会影响面等因素迅速对检测出来的危害事件进行评估定级，进而启动相对应的应急预案。

（2）完善的预案。以宁波为例，2005年宁波市质监局出台了《宁波市食品生产加工业食品安全风险预警及应急处理预案》。它根据危害因素、危害程度、产品扩散面和社会影响程度，预案将食品安全风险分为4个等级。主要内容包括：风险信息来源，安全风险评估等级，对人身健康安全危害程度、后果，问题发生的原因或可能发生的原因，风险信息涉及的区域、产品、生产加工企业、原料供应企业和问题食品扩散情况。

（3）充足的人力、物力保证。应急预案制定以后，必须尽快完善队伍建设。要固定建立一支高素质的行政指挥队伍，负责人员物质调度，制定决策，下达命令；更重要的是要组建一支随时可以征调的科技专家队伍.负责分析事故原因，提供方法保障，制订技术方案。在科技高速发展的今天，处理突发性食品安全事故尤其要依靠科学和专家，利用科学的方法分析问题、解决问题。应急部门要增强同高校和科研所的联系，两支队伍在平时要多沟通、协调，进行定期的演练，以期在事件发生时两支队伍可以有条不紊地、配合默契地进行快速处理。

物力方面，各级政府还应设立专项资金，保证应急演练、人员培训以及购买救援专用设备的经费。同时，政府及其有关部门要加强重要物资和专用物资储备，随时保证供应。

对食品检验人员进行适当的培训，是高效的现代食品安全监管体系的首要前提。由于目前的食品体系极为复杂，必须对食品检验人员进行食品科学和技术的培训，从而了解产业化加工过程，辨认潜在的安全和质量问题，同时具有检验经营场所、收集食品样本和开展全面评估的技能和经验。食品检验人员还必须熟知相关的食品法律法规，了解整个评估食品安全的程序。

另外，在食品链从农场到餐桌的整个过程中要及时发布有关信息，向利益相关者提供一些必要的培训和咨询意见；加强对农民的科普教育，提高对农药的鉴别能力，促进农药安全合理地使用；为食品操作者、加工者制订和实施培训计划；向食品工业的重要官员和工人提供信息和教育计划；向农业及卫生行业的推广工作者提供参考资料；向消费者提供公正的、合乎事实的信息。

（作者单位：宁波工程学院）