宁波构建集中型食品安全监管模式，成果发布

宋玉池 励惠红 王海虹

食品安全是一项涉及当代人类生命安全，并且关系人类的繁衍和可持续生存与发展的重大问题。食品安全管理作为公共管理的子系，从政府监管层面看，目前还存在诸如监管体制不完善、监管队伍实力不强、监管技术和手段装备落后等薄弱环节，其中食品安全监管模式上存在的机制性缺陷尤为突出，这在一定程度上为食品安全问题的不断发生留下了空隙。本文从体制构建和完善的角度，在对比研究当前政府部门食品安全监管机制的基础上，提出了构建面向结果的集中型食品安全监管模式，这不仅是当前符合宁波实际的可行的模式选择，也是对现阶段我国食品安全监管机制的优化。

根据国家标准和国际标准以及法规和国内外专业机构对食品的定义，可以将现阶段“食品安全”概念中的“食品”理解为：供人类直接或间接食用或饮用的不以治疗为目的的所有加工的、半加工的或未加工物质及所生产食品的原料、食品原料种植、养殖过程接触的物质和环境、食品的添加物质、所有直接或间接接触食品的包装材料、设施以及影响食品原有品质的环境。

在食品安全概念的理解上，理论界已经基本形成以下共识：第一，食品安全属于综合概念。食品安全包括食品卫生、食品质量等相关方面的内容和食品（食物）种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。第二，食品安全属于社会概念。在不同国家不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发展中国家，食品安全侧重的是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。第三，食品安全属于政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。第四，食品安全属于法律概念。进入20世纪80年代以来，综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》、《食品质量法》等，反映了时代发展的要求。^[1]

基于上述共识，食品安全的内涵应包括对整个食品“产业链”的控制，即从产品产前的环境质量监管、产中的食品安全监管和产后的食品安全监管。同时，食品安全特性是涉及食品质量的安全特性，与其他产品质量特性不同，它有着自身的特殊性，即食品市场买卖双方同样面临着对安全食品信息了解的不完全性。另外，即使生产者了解产品质量和安全的相关信息，但将这些信息传递给食品系统的其他成员如加工商、分销商、零售商等有时也十分困难。如何解决因信息不对称而造成的市场缺陷及管理失效，国内学者从信息不对称理论出发，研究了我国食品市场上的质量信号问题，并提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机构，最终促进食品质量信号的有效传递，确保食品安全。^[2]

根据宁波市政府近年来发布的“食品安全报告”以及城调队、媒体等机构在市民中所作的调查来看，普遍认为本市食品安全现状较为稳定且大有改观，基本肯定政府的监管成效。据2002年省质监部门定期监督抽查：宁波市483家食品企业48组比次产品，合格387批次，批次合格率79.9%，质量指数96.8%；2003年抽查宁波市447家食品企业450批次产品，合格371批次，批次合格率82.4%，质量指数95.7%。2004年宁波市质监部门组织食品专项抽查，共抽查食品959批次，合格722批次，合格率为75.3%。2005年宁波市工商系统在全市流通领域开展食品质量定性检测767001批次，平均合格率为98.37%。三年来宁波食品行业的批次合格率稳定在80%左右，食品质量指数也一直处于高位。^[3]

但是，宁波市食品安全现状并不乐观。当前人们对食品安全仍普遍担忧，问题主要集中在：（1）食品生产企业规模普遍较小，生产档次较低；（2）食品质量标准不高，地产食品合格率低；（3）受发达国家食品技术性贸易壁垒限制较多，对食品行业外贸出口影响较大；（4）政府部门存在食品安全监管不力现象。因此，在食品安全问题上，政府如何推进强力监管、科学监管、高效监管是一个亟待破解的课题。

同国内其他城市类似，宁波市形成了现有的分散型食品安全监管模式。这种模式的基本特点是分环节监管与分类别监管兼而有之，以分环节监管为主，分类别监管为辅。具体的监管职能部门主要有工商局、卫生局、质监局、贸易局、农业局、林业局、海洋与渔业局、粮食局、检验检疫局等。这种监管模式仍然是在“分而治之”的指导思想下设置的，呈现出典型的“树型结构”。在这种组织结构中，基本上是一个部门处理一类问题，是——对应的面向问题的分散式分工管理^[4]。

而食品安全的监管是一个系统性问题，它涉及了从“农田到餐桌”的全过程，各环节紧密相连，不可分割。这种“铁路警察，各管一段”的组织结构设计，会在划分监管领域、监管内容时出现“管理重叠”或“管理真空”，形成谁都可以管、谁都可以不管、谁都管不好管不了的混乱局面。

（1）食品安全监管缺乏有力的综合协调机构和联合执法机制^[5]。一是缺乏一个具有权威性的综合协调机构来专门协调食品安全工作，使有限的监管资源得不到最优配置。二是部门之间缺乏联合执法机制，部门基本上是根据自己的监管职责各自为政，违背了食品安全监管“预防为主”的原则，结果使生产领域与流通领域的监管人为地分离，人为造成流通领域监管压力增大，造成了事后处理、疲于应付的局面。

（2）各监管部门职责分工不清晰，存在多头管理现象。部门监管职责分工不清晰、监管职责的重叠容易导致部门间相互推诿，监管的脱节又造成监管的真空地带，不仅难以做到“从农田到餐桌”的全程监管，甚至造成不监不查、漏监漏查，给不法分子以可乘之机。

（3）各监管部门之间信息闭塞，检测设备等资源共享度低。这导致部门间没有法定义务互相提供信息或资源共享，既造成了部分资源的空置浪费，又造成了部分资源的重复配置，如检测设备，大大影响了监管的质量和效率。因此，如何充分利用有限资源，是摆在各级政府面前的重要课题。

（4）食品安全监管的执法责任制和责任追究机制落实不到位^[6]，某些部门监管责任意识薄弱。事实上问题（2）容易导致部门间相互推卸责任，部门责任追究不了了之。另一方面，由于责任追究机制不健全，“有权无责”，使监管部门的有些人员往往把监管当作权力，甚至把监管当作有利可图的“有偿服务”，没有食品安全监管的责任意识。

此外，由于现行食品安全监管模式的缺陷，还导致部门监管人员力量分配上的不均衡。另外由于监管责任不明确等原因又使有关食品监管的法律制定和食品标准统一问题增加了难度。那么到底这些问题该如何解决？其深层次原因在哪里？本文通过博弈论对此分析如下：

（1）组织结构设计不合理：权力博弈的结果。现代政治学理论认为，在非集权体制下，权力的行使是行动者在既有制度下运用权力资源展开讨价还价、策略互动的博弈过程。政府组织内的结构设计，可解释成各行动团体间的权力博弈。权力博弈是为了实现自身目标函数的最大化，这是人们追求权力的动力，也是政府组织内进行制度变革的内部动力。^[7]由于部门本位利益的存在，各部门总是使资源配置向有利于自己的方向倾斜。而由于各部门博弈力量上的悬殊，必然地导致了组织结构设计的不合理。而另一方面，在组织结构设计中，相关牵头部门（如编委）会因为尽可能避免惹起部门间的纷争，而让职权分散均衡化，职权的分散使任务的执行降低了效率。

（2）职能交叉：囚徒困境的延伸。由于食品安全监管职权分配博弈会受一些因素的影响，如各部门自身的权威及综合实力（如承担的总体职能对市政府中心工作完成的重要性程度、所拥有的人、物质量等），而使分配结果难以达到真正的纳什均衡，不均衡会使整个组织结构处于一种不稳定状态中。由于职能交叉而造成的好事抢着管、困难互相推的局面就是一种典型的“囚徒困境”。

（3）相互间主动合作困难：囚徒困境的又一体现。正如“囚徒困境”给我们的启示一样，食品安全监管各行为主体之间的博弈关系再次揭示如果没有合适的制度（规则）相约束，个体理性与团体理性之间将会存在矛盾关系。反映在相互关系上，即：每个行为主体分别追求自身利益最大化的结果却是两不得利（甚至两败俱伤），本位理性可以导致整体非理性^[8]。这也是我们重新探索建立更科学的食品安全监管体系的原因所在。

从国际经验看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心，即以科学的风险性评估为基础、通过各部门之间协调一致的行动来防范“从农田到餐桌”全过程中可能出现的各种风险，最终确保消费者的食品安全。这种协调表现为两种类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚和欧盟为代表，为了控制风险，将原有的食品安全监管部门重新统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题；另一类是以美国和日本为代表，虽然食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但是却通过较为明确的管理主体分工来避免机构间扯皮问题，通过明确分工基础上的协调来实现食品安全，其重要特征就是根据食品类别（美国）或按照环节（日本）进行分工，以保证对“从农田到餐桌”全过程的监管^[9]。从总体上来说，当前发达国家的监管模式主要有面向结果的集中型模式（下称集中模式）与面向问题的分散型模式（下称分散模式）两种。其中，分散模式又有三种类型，按职责的集中程度从低级到高级排列，分别是杂乱型分散模式、下放型分散模式和集中型分散模式。事实证明，随着职责的集中程度的提高，食品安全监管的效率相应也有所提高。在这几种模式中，分别以美国和丹麦为代表的模式，被公认为是比较高效的监管模式，而以英国为代表的杂乱型分散模式则被认为是一种漏洞百出的比较失败的模式。

丹麦模式。将所有与食品安全有关的活动合并至“食品和农业渔业部”一个部门，由这个部门直接对全国的食品安全工作一兽类食品监管、植物食品监管、渔业食品监管进行统管.并为消费者提供安全食品这个目标（结果）负总责。从丹麦政府改革后几年实践情况看，这种一统到底、面向结果的集中型模式对食品安全监管工作是卓有成效的。

欧盟及其部分成员国的食品安全监管模式。2002年初欧盟委员会正式成立了欧盟食品安全管理局（FSA），对“从农田到餐桌”的全过程进行监控。FSA由管理委员会、咨询论坛、八个专门科学小组和科学委员会等部门组成，该局对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者就食品安全问题进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出决策性意见等。FSA不具备制定规章制度的权限，只负责监督整个食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估，为制定法规、标准以及其他的管理政策提供信息依据。在FSA督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，承继了卫生部的消·费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国的食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构；法国设立了食品安全评价中心，荷兰成立了国家食品局。

美国的食品安全监管模式。现有美国食品安全体系是一个复杂的体系，由综合协调性机构、专业联邦部门、州与地方政府组成，这些部门各司其职、紧密配合，形成庞大的食品安全监管网。十二个联邦部门共同承担食品安全职责，职责主要包括：监控、监督、检测、执行、管理突发事件、研究以及教育。为了加强各部门间食品安全管理的协调，美国还成立了包括总统食品安全委员会在内的6个办调组织。此外，美国还有5个政府部门对相关工作进行协助和支持，但这些部门基本上都是辅助性组织，如开展食源性疾病控制、进行食品安全的相关研究和风险评估，不参与具体的监管工作。实践中，由于美国的食品安全监管由十二个联邦部门和地方各级政府参与，形成了庞大而复杂的监管模式，这种杂乱的体系为实现对食品安全的有效监管形成了障碍，现行模式不可避免地存在着由于没有一个统一的领导机构而导致监管效率低下并产生一系列问题，如部门职责与其他利益冲突、各部门间会因争夺资源而产生竞争等。这些问题使食品安全监管的效率降低。为此，美国国家科学院在“确保从生产到消费的食品安全”报告中，建议美国国会“依法建立一个管理联邦食品安全系统的统一和中心架构，它应该仅由一个机构领导，该机构对所有联邦食品安全管理活动负责并负责资源控制”。报告认为有很多组织方法可以实现“一个声音”的目标，并建议进一步研究^[10]。

（1）机构联合（集中）监管是保证监管绩效的重要手段，建立统一的监管机构是实现食品有效监管的发展方向。

（2）各责任部门功能上的紧密衔接是减少监管盲区，有效运行食品安全监管体系的重要保证。

（3）完备的制度规范是使监管过程面向结果的主要途径。

根据纳什均衡理论，我们给食品安全监管中部门间利益均衡下定义如下：这个均衡是这样一种状态，即在现有的食品安全监管结构下，各政府监管部门在互动中都无意或有意但无力加以改变的状态，这种均衡状态也许不是最优的，却是稳定的。我们认为面向结果的集中型模式可以达到这样一种状态，至少是在较长的一段时间内。(www.xing528.com)

如果按这一结构设计，各食品监管部门之间在食品监管这点上形成了一个“大行政”

概念，各部门的相关成员虽然身处不同的组织，但都为着一个同样的目标——食品安全而工作.部门间有一种很强的制度约束力。在这一组织模式作用下，各部门之间达到一个新的有利于目标实现的纳什均衡。在这种状态下，各部门的经济效益可能并没有发生很大变化，但由于责任更加明确，且给予了如果不实际履行职责，现有利益就无法保障的制度约束，所以实现食品安全目标的结果会给每一个部门带来更大的社会效益，客观上则为公众创造一个更安全的食品消费环境，从而可能会间接促进经济发展，这又从另一个角度让部门获得更多的经济效益，形成良性循环。

博弈论“囚徒困境”给我们启示：均衡结果和制度规则设计密切相关，如果制度造成行为人的短期行为，那么，各自追求自身最大利益的结果是社会总体福利下降；反过来讲，如果制度能从尽量克服行为人的短期行为角度作调整，即加入恰当的“社会肯定或否定”量的制度，将使社会总体福利趋向最优。那么如果制度规则做一些有利于克服行为人的短期行为的设计，显然“使监管结果趋向最优”的目标是有希望达到的。

另外由于“制度可以给当事人提供可用来形成预期的关于其他人未来行为的丰富的信息.因而只要人们总是不断反复地发生交易和其他经济关系，无论是逐步发展还是有意识地设计，制度的产生就是必然的。”而根据纳什均衡的“一致预测性”性质：如果所有博弈方都预测一个特定的博弈结果会出现，那么所有的博弈方都不会利用该预测或者这种预测能力，选择与预测结果不一致的策略，即没有哪个博弈方有偏离这个预测结果的愿望，因此这个预测结果最终真会成为博弈的结果。^[11]

综上所述，我们认为面向结果的集中型食品安全监管模式应该是这样一种模式，具体可有两种表现形式：

其一，重构模式：形式和内容都是集中的，也就是类似于目前丹麦和欧盟所采取的模式，但不一定非得几个部门统统合并在一起，毕竟欧洲国家与中国有本质区别，中国的政府各部门规模远远要大于欧洲国家。可以如上海所作的尝试，将各部门中所有与食品监管相关的职能、资源（包括人和物）剥离出来，成建制划转到某一部门（如食品药品监管局或像北京那样划转到工商部门，具体哪个部门并不是最重要的）或成立某一部门，真正实现一个部门全过程监管。以宁波为例，可以如图1所示设计。这种模式有利于明确职责，便于协调，政令统一，一个综合部门分别处理一系列食品安全问题，可以系统性考虑问题，便于通盘规划。

图1 重构后的面向结果的集中型食品安全监管模式

其二，均衡模式：形式上可以是分散的，但内容上必须集中，也就是现阶段我国实际在做的基础上略作改进，即食品安全管理体制保留分散管理的模式，在现有的管理体制基础上进行小的调整，依然按照食品产业链的环节进行分工。主要解决两个问题：一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能由一个部门负责，其他部门退出。二是就无人管理的盲区，明确哪个部门负责。在制定分工方案时充分考虑各个部门已经建立的监测网络的实力。与现在进行的改革不同的是，必须增加一条，对各部门间关系进行严格的制度规定：处于各监管环节上的各部门人员是一个休戚相关的整体，互相之间存在监督与被监督的关系，一荣俱荣，一损俱损，对他们的考核不仅仅是考核所处某一环节所做的工作，而是面向“食品安全”这一结果的考核，谁出差错或导致监管漏洞，不仅直接责任人要受到处理，其他人员也将因此负连带责任。这个方案最接近现有管理体制，但是必须解决好分工后各环节之间的协调和衔接、考核主体的落实及责任追究制度的建立等问题。否则这种模式就不能称其为“面向结果”的。根据“囚徒困境”的启示，要想改变现有博弈模型的“纳什均衡”结果，必须要事先订立君子间的“攻守同盟”约定，由于监管博弈是一种重复博弈，各博弈方（监管方）在一次又一次博弈中，会在制度约定下产生新的博弈结果，也就是我们所希望的双赢的“纳什均衡”状态。以宁波为例，即原有管理体制不变，成立类似于宁波食品安全委员会的协调组织，同时赋予该组织更多的权力，如对与食品安全监管相关的成员部门的考核权和对各监管主体的随机调遣权，各监管主体受双重领导，既要对行政关系所在单位负责，又要对食品安全委员会负责，业务上考核由食品安全委员会进行。并且明确对各主体的考核首先是建立在结果符合目标前提基础上的.如果所有监管工作开展后，结果却是不理想的，则不仅这些工作不被肯定，而且相关责任人及至其所在的单位都将为此付出诸如扣发部分年终考核奖之类的“代价”。当然对食品安全委员会也应有一个约束机制，比如对其工作的考核同样也应建立在结果完成程度基础上。

从长远来讲，后一种模式由于受中国传统“官文化”限制、考核工作的真正落实有一定难度、人员会因为双重领导而发生行动冲突等原因，可能还是会产生和现在一样的一些问题，所以选择第一种模式，即彻底的从内容到形式的完全集中才是最后真正解决问题的途径，不过这种模式也必须建立在“面向结果”的基础上，否则会导致如上面曾提到的“形式集中，内容分散”。

本文通过对当前食品安全现状和食品安全监管现状的分析，指出了现行的监管模式存在难以避免的缺陷，这些缺陷是导致食品安全问题产生的重要原因。运用博弈理论对存在这些监管问题的原因进行实证分析，并根据纳什均衡的“一致性”性质和借鉴国内外在食品安全监管模式上的改革尝试及实践经验.推出了有利于克服行为人的短期行为的“相对最优”模式-面向结果的集中型食品安全监管模式。我们认为，面向结果的集中型食品安全监管模式可以有两种表现形式，这两种模式对不同发展程度的城市分别具有较强的参考价值，既符合了公共政策模型中的“渐进性”原则，同时又有利于均衡分配各部门间利益。重构模式可适用于行政关系相对简单，经济、文化发展程度较高的城市；集中模式可适用于行政关系较复杂，经济、文化发展程度相对较低的城市。

（作者单位：宁波市工商学会）

注释

[1]徐景和：《明确“食品安全”内涵并不是玩概念游戏》，搜孤网，2004.09.24。

[2]局洁红、钱峰燕、马成武：《食品安全管理问题研究与推进》，国研网，2004.08.17。

[3]但上述数据只反映某一方面情况，由于这些数据来自各政府监管部门，各部门出于对各自利益考虑，势必在调查时会对实际情况有所保留，其抽样情况究竟是否有代表性还很难考证。而这些抽样的食品基本上来自有证有照（食品生产许可证、营业执照）企业，大量无证商贩和家庭作坊式无证无照加工点所生产经营的食品状况，并未统计在内。

[4]诸大建：《管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式》，同济大学出版社2004年版，第32页。

[5]沈小贤：《构建我市现代化食品安全监管体系》。

[6]陈娜：《试论加强和完善我国的食品安全监管》。

[7]龚虹波：《政府组织内的制度变迁-对宁波市行政审批制度改革案例的解释》，载《公共管理评论（第二卷）》，第163页。

[8]黄乃文：《珠澳经济关系的博弈分析》，广州日报，2002年5月23日。

[9]陈锡文、邓楠等：《中国食品安全战略研究》，化学工业出版社2004年版，第36页。

[10]陈锡文、邓楠等：《中国食品安全战略研究》，化学工业出版社2004年版，第97-108。

[11]谢识子：《经济博弈论》，复旦大学出版社2002年版，第69页。