宁波市金融改革区域对策研究成果

贺刻奋

当把“金融改革的区域对策”问题纳入区域金融问题的框架内予以考察时，对策的选择就不再是诸如“针锋相对、寸利必争”式的争斗和“上有政策、下有对策”式的博弈那样简单了。如前所述，区域金融问题的实质是“在保持全国金融统一的前提下如何满足各区域不同的金融需求”或“在满足区域特定金砸需求的同时必须同时维护全国的金融统一”。因此，从“改革一对策”这一对关系来看，地方政府选择的任何对策.”必须同时维护全国的金融统一”，即要求“既坚持改革初衷，又维护区域利益”。也就是说，地方政府的对策，应该是在本区域内根据“区情”对中央的金融改革初衷进行主动的、创造性的演绎。

那么，对于一个特定的区域来说，是否存在着这种符合“既要……又耍……”的对策？这就是对策的存在基础问题。本报告认为，应该通过分析金融改革对区域利益的影响，及这种影响的传导过程，来认识和理解金融改革区域对策的存在基础。

本报告把金融改革的区域影响看作是一个过程：金融改革的主导者实施各种改革措施后，以不同的途径，传导到本区域的金融体系内，从而打破了原有的区域金融均衡；在均衡恢复过程中，区域金融服务的供给和需求发生了变动；这种变动，对区域的整体利益产生了影响。

本报告还把这种影响看做是宽泛的，主要关注的是长久的和整体的影响，而不考虑这种影响在特定时期的特定指向，即不考虑其短期的和特定范围的影响。这样考虑是合理的也是必要的，因为金融服务的供给与需求，通常无法在短时期内发生大的改变；可能导致改变的举措，都存在着相当的时滞。从而，对一些短期因素的过分关注，可能会误导对基本的、方向性影响的认识。

但这并不意味着对短期因素全然不予关注。对一些可能会给本区域金融均衡造成重大冲击、从而会对本区域利益造成较大影响的短期因素，还是需要给予足够的关注。此外，对一些作用机制已被完全认识和把握的影响因素，也应该对其作出适当的反应。

中央（金融当局）是金融改革的主导者，这是毋庸置疑的。金融改革的各项举措，均由中央作出。从地方政府的角度看，这意味着对于本区域金融体系而言；金融改革是一种外生变量，地方政府不可能改变也不应该试图改变中央的金砸改革决策。因此，地方政府应该做也值得做的是正确及时地认识和理解金融改革的意图及正确评估可能对本区域整体利益的影响。

早在1993年12月，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，明确指出了“金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。”经过10多年的努力，目前已经基本建成了“三个体系”;今后的金融改革的目标，就是进一步完善。具体的就是党的十六届三中全会提出的“深化金融企业改革”、“健全金融调控机制”和“完善金融监管体制”^[1]。而“进一步完善”的目的，则是“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，深化经济体制改革，促进经济社会全面发展”^[2]。总之，金融改革的基本目标，是要最终建立一个与社会主义市场经济体制相适应的现代金融体制。

正确地认识金融改革的目标对于本课题的研究有两个重要的意义：一是有助于准确地把握中央可能出台的各项金融改革措施，二是有助于准确地理解中央出台的金融改革措施的意图。前者可以使地方政府对中央出台的改革措施不会感到突然和意外，后者可以使地方政府在选择“对策”时能够主动地同中央保持一致。

由于金融改革的主导者是中央，各项改革措施出台的决策依据是全国的总体情况，其直接的目标是建成和完善“三个体系”这个全国大环境，所以，对区域而言，金融改革的影响都是间接的。

在金融改革过程中，虽然其目标并不是直接指向某一特定区域的经济发展状态，但各项改革措施实施会通过各种途径对区域金融体系的运行产生影响。如有关“深化金融企业改革”的各项措施的实施会对区域金融体系中各行为主体的行为产生重要的影响；有关“健全金融调控机制”和“完善金融监管体制”改革的各项措施的实施会对区域金融运行环境产生影响，从而导致各行为主体的行为调整等等。区域金融体系中的各行为主体行为的变动，会打破区域金融服务供给和需求之间原有的均衡，从而对区域经济发展状况——区域利益的综合反映——产生影响。

图1 金融改革影响区域利益的传导过程

概括地说.金融改革对区域利益影响的传导途径是：改革措施一“三个体系”一区域金融均衡一区域经济状态（图1）。有必要指出的是，金融当局实施改革措施关注的是如何影响“三个体系”这个全国大环境，而主要不是如何影响某个具体区域的经济发展状态。

本报告把地方政府的对策看作是在前述的“改革-对策”关系中地方政府对中央金融改革措施的反应。一方面，地方政府作为区域利益的代表，其对策行为的最终目的必然是区域利益的最大化，即促进本区域经济社会的持续稳定发展；另一方面，区域政府在与中央的关系上是局部与全局的关系，其对策必然会受到金融改革目标的约束。所以，地方政府应该在这样的一个框架内确定对策的基本出发点。

在“，改革一对策”关系的框架下，地方政府对策的基本出发点应该是积极、主动地配合中央各项金融改革措施的实施。因为地方与中央的关系是局部与全局的关系，这种关系不仅意味着地方应该自觉维护中央的权威、同中央保持一致，也意味着地，方与中央在根本利益上是一致的，积极、主动地配合是建设社会主义和谐社会的要求。

积极、主动地配合，并不意味着地方政府毫无作为，相反，还应该在准确理解和把握中央金融改革意图，正确、科学地认识改革传导内在规律的基础上，根据本区域的特点，利用地方政府掌握的区域资源，创造性地提出并实施各种举措，保证金融改革的初衷在本区域得以最充分的体现。这是因为我国是一个发展中的社会主义大国，各地发展很不平衡，因此，中央的各种金融改革措施在各地的传导程度并不一样，在许多地方会出现不同程度的“梗阻”，这是市场机制尚不十分完善的发展中国家里常见的现象。这种传导上的不同程度的“梗限”，就必然会导致金融改革对各地影响的不同。这种“不同”既包括“量”上的，即金融改革影响的力度没有达到中央所期望的水平，因为传导的管道不是那么畅通；也可能是“质”上的，即可能出现一些背离改革初衷的负面影响，因为各地都有许多同其他区域不同的特点。这就需要在区域层面上对有关的政策予以“微调”，以保证改革初衷的实现。实施这种“微调”的主体，当然包括金融当局在本区域的分支机构，但地方政府也完全应该主动地发挥自己的作用。

对于地方政府来说，能否正确地发挥这种作用的关键，在于能否准确理解和把握中央金融改革意图，正确、科学地认识改革传导内在规律。当然，还应该能够正确地认识本区域的“区情”。否则就可能会出现“上有政策，下有对策”、地方与中央“博弈”的局面，这显然是本报告所不希望看到的。因为，如果出现这种情况，不但对全国大局不利，对本区域也是不利的。所以，对地方政府来说，在酝酿对策时坚持这一基本出发点是十分必要的。

本报告认为，对策应作用于区域金融体系。如上所述，地方政府作为区域利益的代表，其对策行为的最终目的必然是区域利益的最大化，即促进本区域经济社会的持续稳定发展。当然，在实现这一“最终目标”的过程中，地方政府也可以通过其他的手段，如通过制定区域发展规划等。但是，作为地方政府对中央金融改革措施的反应，对策作用于区域金融体系更为合理，通过调节区域金融服务供求的均衡水平，来影响本区域的经济发展状况。这是因为，金融改革对区域利益的影响是通过对原有区域金融均衡的打破来传导的，由于原有的区域金融均衡的被打破而导致的进一步影响是广泛而复杂的；这种影响通过恢复区域金融均衡来消除会比较有效和可控，而通过其他的途径来消除则其效果会有更多的不确定性。

地方政府的对策往往无法直接作用于区域金融体系，这是因为地方政府同区域金融体系中各行为主体之间不存在直接关系^[3]，既不存在着监管与被监管的关系，也不存在着管理与被管理关系，不存在对它们直接干预的法理基础。但是，地方政府的对策可以通过区域金融运行环境间接地作用于区域金融体系。这是因为地方政府同区域金融体系中各行为主体之间存在着间接关系^[4]，地方政府可以通过运用自身掌握的各种区域资源，有效地影响区域金融运行环境，从而间接地影响区域金融体系中各行为主体的行为和区域金融均衡状况。

概括地说，地方政府对策的作用传导途径是：对策措施→区域金融环境→区域金融均衡→区域经济状态（图2）。同样有必要指出的是，地方政府采取对策所关注的就是其最终目标——区域的经济发展状态。

图2 地方政府对策作用的传导过程

在以上分别分析了金融改革影响和地方政府对策作用传导途径的基础上，可以对“改革一对策”关系作进一步的理解：这是一对有矛盾但又并不对立的关系，它既体现了中央对金融的统一，又体现了地方政府对区域利益的追求；两者关注点的差异，提供了共赢的客观基础；两者传导中对区域金融供求均衡状况的依赖，形成了共同的作用点，为区域金融变量的选择和区域金砸对策模型的建立创造了条件。

金融改革的基本方向是市场化，即要建立一个与社会主义市场经济体制相适应的金融体制^[5]，即金融市场化或“自由化”^[6]。金融.市场化就是在金融资源的配置上让市场机制发挥基础性的作用。过去.我国金融资源的配置同其他资源一样，都是计划配置；而且，由于金融的全局性性质.其计划的集中程度更高^[7]。如果从资源配置这一角度看，金融改革就是一个从主要依靠计划配置金融资源到主要由市场机制配置金融资源转变的过程。在我国，为了使改革不对经济社会等有过大的冲击，这一转变是一个渐进的过程；每一项改革措施的出台，都可以被看做是在金融资源配置的某一个方面由市场机制对计划机制的一次替代。因此，本质上可以把金融改革看作是对金融资源配置机制不断改变的一个过程。

由于在特定的时点金融资源的总量是不变的，所以，配置机制的每一次改变必然导致金融资源的一次重新配置，从而导致金融资源在区域间的一次流动。地方政府担心的，就是某项金融改革措施的实施会导致金融资源从本区域流出，从而出现对本区域经济发展不利的金融条件。因此，地方政府当然希望在金融改革的过程中不发生或少发生这种对本区域不利的局面。所谓对策，通常就是针对这一问题的。

实际上，以上的分析已经为我们提供了作出正确对策选择所需要的各种信息，问题是我们往往还没有意识到，我们的思维可能还停留在过去计划机制对金融资源的配置起主要作用的时期。

在计划条件下，金融资源的配置由计划决定，这意味着每一次计划的制订或修改，都会导致金融资源的一次重新配置。由于金融资源配置计划的制订权集中在中央，因此，对于各区域来讲，要想金融资源重新配置的结果对本区域有利，自身的其他努力并没有多大意义，唯一的途径就是设法影响中央的计划制定。这就是出现“跑部钱进”现象的原因。但是，当市场机制在金融资源的配置上发挥越来越重要的作用条件下，情况就有了根本性的改变。虽然每一次改革措施的出台仍会导致金融资源的重新配置，但中央已经不再直接分配金融资源了，重新配置导致的金融资源流向，主要决定于各区域的金融运行环境。这时，地方政府为出现有利于本区域的金融资源配置结果，就应该努力在本区域形成并保持一个同改革的方向相一致、相对于其他区域更能适应改革后的全国大环境的区域小环境。从这个意义上讲，在金融资源配置上地方政府自身的努力就不再是没有意义了，改革为地方带来了机会。

本报告认为，应该从上述层次对“改革-对策”关系作进一步的理解。(www.xing528.com)

比较改革影响的传导途径和对策作用的传导途径，各主体的关注点是不同的：作为金融改革主体的中央，其关注点是构成全国范围内金融运行大环境的金融资源配置机制；而作为对策主体的地方政府，关注点则是体现其所代表的区域整体利益的区域经济发展状态。这一差异具有重要的意义，因为它意味着“改革一对策”关系并不是一种对立的关系；同时也提示我们，不应该以“博弈”的心态对待中央金融改革。当前的改革已经达到了一个较高的层次，不再是改革初期中央对地方“放权让利”的层次了，因此，不是一种“零和游戏”，存在着共赢的客观基础。

从两者的传导途径同时也可以看到，无论是改革的影响还是对策的作用，真正对区域经济发展状态发生影响，都要经过对“区域金融服务供求状况”的影响这一环节。“区域金融服务供求状况”是改革措施和对策措施对区域利益影响的共同作用点。这提示我们“区域金融服务供求状况”是“改革-对策”关系中的一个重要的观察变量，它应该为地方政府对策的选择提供更多的信息和依据。

以上关于“改革一对策”关系中不同关注点和共同作用点的分析，对于地方政府对策的选择具有相当的意义。

首先，中央实施的金融改革措施不一定对区域利益有不利的影响。相反，如果地方政府能够主动在本区域建设一个同金融改革方向一致的、比其他区域更为有利的金融运行环境，则中央实施的金融改革措施能够为本区域带来更多的发展机遇。

其次，地方政府并不需要对所有的金融改革措施制定对策，而只需对有可能影响区域金融服务均衡水平的改革措施作出必要的反应即可，这可以使地方政府的精力和区域资源更多地运用到更重要和更迫切的地方去。

最后，“区域金融服务供求状况”或“区域金融服务均衡水平”是一个重要的区域金融变量，它与区域经济发展状态有密切的联系，又是改革措施和对策措施对区域利益影响的共同作用点，值得进一步探讨。

在金融领域，货币政策的传导模型是各类传导模型中人们最熟悉也是最被认可的模型之一。本报告认为它可以为区域金融对策模型的建立提供借鉴。

货币政策的传导模型是“政策工具一操作目标一中间目标一＞最终目标”。中央银行动用各种政策工具后，首先影响操作目标，导致操作目标的变动；操作目标的变动通过各种传导途径影响中间目标，导致中间目标的变动；中间目标与最终目标有较强的因果性，因而，其变动最终导致最终目标的变动。（图3）

图3 货币政策传导模型

我们可以从更一般的意义上对这一模型进行表述：政策工具是中央银行所掌握的、可以自主运用的各种宏观调控手段；而最终目标是中央银行宏观调控所要达到的目的；为了检验和控制宏观调控的效果，在政策工具和最终目标之间设置了“操作目标”和“中间目标”两套中介指标。操作目标是政策工具直接作用的对象，对于政策工具来说具有很强的可操作性；中间目标可以检验调控的效果，它与最终目标之间有很强的因果性；操作目标和中间目标之间则存在着各种联系和传导的渠道；操作目标和中间目标还都应该是可测的；同时也应该是抗干扰的，即尽可能少受政策调控以外的因索影响，或者使得政策调控以外因索的影响能够被识别和分商出来。

上述从一般意义上的表述不涉及每个要素所包含的具体内容，但却指出了对所包含内容的要求，只要符合这些要求，就可以充当相应的政策要索。这就最大限度地扩充了各政策要素能包含的具体内容，从而，为区域金融对策模型的建立提供了某种借鉴。

上述货币政策传导模型，反映了在市场条件下，中央银行通过动用各项货币政策工具以保证宏观经济目标实现的传导和作用过程。其实，它蕴含着在市场条件下，一个行为主体对特定经济-金融系统施加影响，以实现自己目标的可行途径的一般规律。它提示我们可以根据这种“一般规律”构建区域金砸对策模型，因为地方政府的对策行为就是一种在市场条件下、为了区域利益而对区域经济-金融系统施加的一种影响。

从地方政府的角度来看，“改革-对策”关系中的“最终目标”是体现为区域经济持续稳定发展的区域利益；“对策工具”就是可能动用的各种措施，其中主要表现为依赖区域资源的各种措施；其“操作目标”应该是区域金融运行环境，因为地方政府同区域金融体系各行为主体之间不存在超经济的直接关系，所以只能通过“以环境为媒介”的间接关系；其“中间目标”应该是区域金融服务的供求状况，因为这是改革措施和对策措施对区域利益影响的共同作用点。据此，可以构建以下的区域金融对策模型（图4）。当然，组成区域金融对策模型的各要索同样需要具备类似货币政策有关要素所需要具备的可操作性、因果性、可测性和抗干扰性等要求。

图4 区域金融对策模型

附：研究报告的主要内容

本报告把委托方的课题“金融体制改革的影响与宁波的对策研究”作为一个“金融改革的区域对策”问题展开研究。即对于一个特定区域的政府（在本报告中称为“地方政府”）来说，应如何正确应对金融改革对本区域经济社会发展可能产生的影响。

研究报告共分四部分。第一部分考察区域金融体系及其运行规律，建立以区域金融服务供求均衡为核心的“区域金融-经济模型”，作为本课题的研究平台；第二部分考察金融改革和区域对策对区域金融-经济的影响及这种影响的传导机制，建立以“改革一对策”关系为核心的“金融改革和区域对策模型”，论证对策存在的合理性，并在资源约束的基础上寻找对策的可能途径；第三部分考察对策的权衡问题，提出基本的对策权衡框架，并据此对地方政府可能动用的一些对策措施进行分析权衡；第四部分在前三部分研究的基础上，进一步以对宁波市经济金融发展状况的基本判断为依据，提出一个可供政府和有关决策部门参考的金融改革区域对策框架。

（作者单位：宁波大学）

注释

[1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年10月。

[2]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问期的决定》，2003年10月。

[3]本报告中的“直接关系”是指“各行为主体之间直接的超经济的影响”。

[4]本报告中的“间接关系”是指“以环境为媒介的影响

[5]《国务院关于金融体制改革的决定》（1993年12月25月）指出：“为了贯彻党的十四届三中全会决定，适应建立社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院决定改革现行金融体制。”

[6]上世纪80年代初，一些西方国京先后出现了放松金融管制、增加市场机制作用范围的趋势，通常被称为“金融自由化“浪潮。

[7]上世纪50年代，我国信贷资金管理曾实行“统收统支”的体制，以后一直实行不同形式的限额管理制度，直到1998年起才正式取消信贷限额管理制度。