WTO与地方经济立法的透明与公开

金潮 刘晓明

2001年11月11日，随着世界贸易组织（WTO）部长会议通过了中国加入世贸组织的决议，中国终于完成了“入世”的所有法律程序。WTO法律体系的宗旨在于，要求成员方政府根据自由贸易的原则，将各国的贸易政策限定在议定的范围内，为商业活动提供基本的法律规则。可见，所谓“入世”首先就是指法律的“入世”，当代中国的立法也应当是以WTO规则为背景的开放型立法。

在思考WTO对地方立法带来影响的同时，另一个至关重要的因素同样不容忽视，那就是《立法法》对地方立法的规定。尽管WTO规则和《立法法》是以国际条约和国，内法这两种不同的形式表现出来的，但他们的原则耍求对地方立法却都是适用的。因此，基搞好地方经济立法工作，就必须兼顾WTO规则和《立法法》的双重要求。

地方经济立法是我国地方立法的一个重要部分。按照《立法法》规定，地方立法包括地方性法规和政府规章，另外一些规范性文件在事实上也起着调节社会经济生活的作用。因此，本文所讨论的“地方立法”也包括一些规范性文件。地方经济立法除了内容的经济性，还包括以下特征：

TO的基本原则对地方经济立法的要求体现在如下方面：

按照WTO非歧视性原则要求，一个成员不得对另一成员采用其他成员不适用的优惠性或者限制性措施。一般来说，优惠性或者限制性措施主要体现在中央政府规定或者法律文件当中，但是由于地方经济立法具有试验性和实施性的特征，在国家没有具体规定或者具体规定不够明确而需要细化的情况下，地方经济立法有关的条款就不得作出歧视性规定。

TO所倡导的原则之一就是贸易自由化原则。地方经济立法必须在以下方面促进贸易活动的正常进行：

透明度原则是指WTO成员正式实施的有关货物贸易、服务贸易和知识产权的政策、法规以及签订的有关国际条约及其修改、废止情况，都必须予以正式公布。按照这一原则，地方经济立法应当做到立法项目提出的透明、立法审议过程的公开，地方经济立法实施前向社会公开。如果没有公开的（紧急情况除外），不得作为行政机关执行的依据。

公平贸易原则是指WTO成员在国际贸易交往中，应进行公平的贸易竞争，不得采取不公平的贸易手段进行国际贸易竞争或者扭曲国际贸易竞争。因此，在地方经济立法中，不得立法保障或者默许倾销措施，即不得鼓励或者允许厂商或者贸易商以低于正常价值的价格对外出口；不得立法规定补贴措施；不得规定一些非关税的贸易壁垒措施，从而变相地阻碍正常国际满意的公平发展。

当然，WTO也规定了发展中成员优惠待遇原则，这些优惠措施的实现主要靠以下两种途径：一是中央政府和其他国家、地区或者国际组织的谈判；二是其他国家或者地区、国际组织自愿给予一些优惠措施。所以，地方经济立法不宜以“发展中成员优惠待遇”为由而擅自为本地设置一些特殊待遇，也不能给外国经济组织赋予不平等的义务，而必须按照中央政府的统一部署和承诺作出安排。

当然，地方经济立法不只是对《立法法》规定和WTO原则要求的被动适应.地方立法机关也可以对这些原则要求主动作出回应，从而为地方经济和社会的全面发展创造有活力的空间。比如，宁波市拥有经济技术开发区、大榭开发区等国家级开发区，因此，为了充分发挥开发区的功能、促进经济发展，浙江省和宁波市人大在遵守法律规定的基础上，早在1988年和1994年就先后制定了《宁波经济技术开发区条例》、《宁波大榭开发区条例》;又比如，蔺草是宁波市的一种传统农产品，在制造一些轻工业品和民用产品中发挥了重大作用，同时，如何妥善处理其秸秆也是地方政府急需解决的问题。为此，宁波市就把梏杆禁烧和综合利用问题纳入了2004年的政府规章制订计划，不但有利于解决桔秆焚烧带来的污染问题，也为能源的综合利用提供了有益的尝试。

当然，还也有一些地方经济立法的内容和WTO规则存在不一致之处，这主要体现在以下方面：

一、不符合非歧视原则、国民待遇原则的规定。按照外商投资企业有关法律法规以及地方性法规规定，外商投资企业中的外方投资者可以是自然人、法人，而中方投资者不能是自然人；税收方面，对外商投资企业实行比内资企业更优惠的税收政策：在进出口要方面，外商投资企业普遍享有外贸进出口权，而大部分内资企业无权从事进出口业务，只能委托有进出口经营权的外贸企业代为办理进出口业务。

二、不符合市场准入的规定。我国对外商投资市场准入的规定主要体现在《外商投资产业指导目录》及各地的一些补充规定中，根据投资目录，投资的领域分为鼓励、限制、禁止三大类。属于政府鼓励的一些投资领域（如农业、基础建设的行业），由于缺乏相关的法律保障和配套政策，进入这些鼓励的领域还有一定的难度，投资者难于操作。对服务行业，近年来，我国已经在一定程度上放宽了服务市场，但在股权、业务范围等方面限制较严。^[1]

三、不符合在透明度要求的规定。按照WTO规则要求，法律法规文件等的透明度是我国“入世”后应该履行的义务，但是一些政策、内部规定等涉及范围和适用效力都非常广泛的红头文件，在公布和向社会宣传方面，还不能满足透明度的要求。据一项调查显示，对于人民法院审理行政案件是否应当适用中央和政府内部文件时，有38.6%和19%的人认为应当适用，^[2]并且对于内部规范性文件，只有12.5%的法官在行政审判时不予参照。^[3]这说明，尽管政策、文件严格来说不属于法律范畴，但由于他们的广泛应用性，实际上也发挥着法律法规的作用，因此，不按照WTO透明度的要求去规范仍然是不够妥当的。

四、其他不一致之处。比如某省的经济特区条例规定：特区企业采用我国生产的机器设备、原材料和其他物质，其价格可按照我国当时同类商品的出口价格给予优惠，以外汇结算，这就具有当地成分的要求。又比如，某省关于外商投资的补充规定这么要求，产品出口企业和先进技术企业生产的产品，除国家同意定价的个别商品外，在批准的内销比例内，其国内销售价格由企业董事会自主定价，行政部门不加干预，这规定了批准的内销比例，属于内销的数量限制。

出快速推进的态势，立法所涉及领域的广度和深度也是以往所不能比及的。但如果，立法过多地干涉民间活动，就会悄悄蚕食社会生活主体本应享有的权利。因此，通过地方立法将某种行为以及主体纳入调控对象时，就必须将其限定在合理的幅度之内。如美国阿斯奎斯特大法官曾经指出：“如果全国的列车都被限制在每小时5英里的速度之内，那么交通事故必然很少发生。但是，整个国家的生活也必然遭到难以忍受的迟缓”。^[4]

有人认为，中国加入WTO以后，应当保证全国法律制度（尤其是经济管理制度的）统一，因此.地方经济立法不应当有多大空间。我们认为，这样的看法未必准确。这是因为：第一，根据《立法法》规定，中央立法机关专有立法权是基本经济制度和财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，换而言之，财政、税收、海关、金融和外贸等领域基本经济制度以外的制度，地方性法规或者地方规章也是可以有所作为的。如在2003年，杭州市为了遏止房屋价格上涨过快的势头，出台了《关于个人出售房屋征收个人所得税有关问题的通知》，也有一些其他城市也采取了类似的措施；又如，从2004年起，宁波全面免征农业税，以提高农民的收入，这在全国也是领先的。(www.xing528.com)

第二，中国区域辽阔，经济和社会发展水平差异很大，如果强行用统一的规范来统管全国的经济秩序，其结果只能造成法律在某些地区如同空文，或者造成混乱。正如彭真同志所说：“中央管不了那么多，办不了那么多事情。宪法赋予省、自治区、直辖市的人大及其常委会那么大的权力，原因就在这里。”

第三，从国际范围来看，现在国外许多正在建设或者已经建成的统一大市场内，法律也不是完全统一的。比如在美国，大多数关于市篇经济的法律也是由各州自行制定的。美国的《统一商法典》（uniform commercial code）从1942年开始编窠到1987年最后一次补充修改，用了近半个世纪的时间以图统一各州商法。

因此，从上面的分析可以看出，关键的问题并不在于地方有没有权力进行经济立法，而是如何按照WTO所倡导的市场经济原则，处理好政府监管与市场本身作用的关系。

按照WTO的要求，必须提高市场的开放程度，通过市场来实现资源的配置。只有当市场无法解决的情况下，社会力量才能介入，最后才能由政府介入，体现出“个人、市场、社会、政府”活动顺序。WTO的上述要求，在《行政许可法》中已经有了较为全面的反映。该法规定，“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；

行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督其他行政管理方式能够解决的.”可以不设行政许可。因此，《行政许可法》的规定契合了WTO所倡导的市场经济原则和对政府权力进行限制的理念。这些规定都是地方进行经济立法时应当注意的。

（1）地方性法规、规章的公布问题。根据《立法法》的规定，它们的公开性和易于获得性是有法律保障的。但是，在法规规章予以公布的同时，相应的宣传工作也是必不可少的，而且具有更广泛和长久的意义。

（2）普通行政规范性文件的公布。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、报刊和政府网站上公布。因此，有关或者影响贸易、知识产权保护、外汇管制的措施.都应当向社会公开。

（3）其他行政措施及其执行程序的公开问题。按照WTO协定，有惯例作用的行政决定或者司法判例也应当公布。对于司法判决，国内已经有了公布的规定和媒体形式，例如最高法院公布的有关案例，^[5]但是，在行政机关方面，公布典型行政处理、行政决定的作法还比较少，有关规定也不健全，这是急需改进的。

在我国加入WTO的背景下，我国融入世界经济一体化的步伐也在加快。然而，现代市场经济首先是法制经济，这就给地方经济立法适应WTO提出了更高的要求。这些年来，宁波按照立法法以及WTO要求已经开展了不少卓有成效的工作，也还有不少值得努力和完善的地方。本课题的研究，既是对我们立法实践经验的总结和升华，对有关理论和法律规定的分析和思考，更是在新形势下做好地方经济立法工作所应努力的方向。

（作者单位：市政府法制办市人大法工委）
课题组成员：陈德良董学东叶新火徐君安

注释

[1]王金玉：（浅论外商投资企业法如何与WTO接轨》，载《中国外资》2004年第12期。

[2]龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第338页。

[3]同上。

[4]彼得·斯坦、约翰·香农：《西方社会的法律价位》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第219页。

[5]从制度层面上说，我国并非判例法国家，不过，最高人民法院公布的案例事实上也起着司法政策的作用。与此同时，从2002年开始，有些地方的人民法院（比如河南开封等）也开始推行本院内的判例制度。