民营资本参与城市基础设施建设保障机制研究的制度构建成果

郑曙光

宁波作为东南沿海城市和经济发达地区，在吸纳民营资本参与基础设施建设方面，近几年来迈出了比较可喜的步伐，出现了一批在国内外有一定影响的工程和项目。其中主要有：

在该项目的资本金中，其中民营资本占到了50.26%的比例。为开展项目运作.将总投资额中的35%确定为项目资本金，宁波和嘉兴两地按9：1的比例出资组建项目公司，其余建设资金由银行贷款解决。宁波的海通集团、方太厨具等17家民营企业分别组成5家股东参与大桥项目公司，股东有慈溪建桥投资有限公司、兴桥投资有限公司、天一投资有限公司、雅戈尔、余姚杭州湾大桥投资有限公司等。

杭州湾大桥既是目前世界上最长的跨海大桥，也开启了中国民营资本进入国家特大型基础建设项目的先河，使阻碍民营资本准入限制性领域的坚冰再一次被打破。

宁波动物园移交雅戈尔集团公司托管后，原动物园所承担的野生动物保护、繁殖、科普等社会职能保持不变，宁波市园林管理局今后对其实行行业指导管理。这样，宁波市唯一的一家城市动物园转由民营企业托管经营，开启了对城市设施进行市场化经营与运作的范例。

常洪隧道工程是宁波市的一项重大基础设施项目，穿过甬江江底，即可连接杭甬高速公路和沿海大通道。工程全长3300米，总投资约4亿元。隧道为四孔八车道，设计车速为60—80公里/小时，工程于1999年底开工建设，并于2001年底前竣工通车。

上海隧道工程股份有限公司采用了国际通行的BOT方式，直接投资、建设、管理和经营宁波的常洪隧道工程。为此组建了宁波常洪隧道有限公司，该公司是由上海城建（集团）公司、上海隧道工程股份有限公司、宁波华茂投资控股有限公司等单位组建，以国际上通行的BOT方式筹资建设并经营管理宁波常洪隧道。若干年后，将常洪隧道移交给宁波市。这是宁波市在城市基础设施建设方面实施的比较典型的内资BOT项目。

上述四项通过不同的方式以吸纳民营资本进行城市基础设施建设，使宁波在浙江省乃至全国有了一个好的开局，从目前经营运作情况看，总体上展于利好状态。

将民营资本吸纳到城市基础设施建设，并不是宁波所首创，但是，宁波在这一方面所做的工作与其他城市比较起来，有其自己的特色与经验，据我们研究和观察，宁波的特色与经验主要反映在以下几个方面：

第一，政府主导，市场运作。

基于宁波民营资本浓厚，民营企业家投资城市基础设施热情高涨之实际情况，宁波市政府重视民营资本在城市基础设施建设中的作用和潜力，对民营资本的投资方向进行了必要的因势利导，提出“政府主导，市场运作”的方针，一方面放宽准入限制，另一方面为民营资本投入基础设施产业创造了较为宽松的体制和政策环境。改变了过去在城市基础设施建设中存在的“政府圈钱，为我所用”的现象。

政府遵循市场经济规则去主导，主要表现为政府资金搭台，民营资本唱戏。对于基础设施建设，政府不是不出钱，而是相信民营投资的效率和效益会更高，因此把工程项目交给民营资本去运作。以杭州湾跨海大桥为例，宁波交通投资公司等几家政府的企业占股49.74%，民营资本占到了50.26%的比例。难道政府真的再也出不起。.5个百分点的资本金了吗？显然不是，而是希望以民营资本为主唱好这台大戏。

第二，政府为政策变更付费，信守对民营资本的承诺。

吸纳民营资本投资城市基础建设，应按客观经济规律办事，按市场法则运作，宁波市政府重视对民营资本投资者利益的保护，让投资者有所收益。例如，西坞高速公路是政府与民营资本共同投资的项目，建成后，为了充分发挥北仑港的作用，政府决定减免集装箱在大西高速的通行费，但是民营投资方则提出没有理由为政府行为“买单”；市政府认为民营投资方的意见充分合理，决定自己掏钱为减免的通行费付账，第一年掏了800万元，第二年还将掏出1000万元。政府遵守信用，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难得的。

第三，结合当地实际，灵活选用投资方式。

上海与宁波，虽然同样是东部沿海地区，但在城市基础设施建设上，由于体制背景不同及历史上的原因在投资方式和规模总量以及采取的基本方针上就有一些迥异。长时期来，宁波市在基础设施服务中一直处于“有限政府”的处境，政府在过去对这一领域的资金投资原本就薄弱，因而鼓励以民营资本为主进行城建投资。上海则不同，是“强势政府”，国资国企实力雄厚，因而基础投资以政府资本为主力，以民营资本为补充。因而便产生了在宁波民营资本的投资多以B（Build）打头，在上海则多以T（Transfer）打头的现象。^[1]

第四，注重制度建设，确保投资稳定与安全。

为促进民营经济进一步发展，宁波市委市政府于2003年出台了《关于促进民营经济大发展大提高的政策意见》。该《意见》明确提出：“凡是法律、法规未明确限制的投资领域，都允许民营经济进入；凡是承诺向外资放开的领域，都向民营经济放开。鼓励民间资本在基础设施、各类教育、经营性医疗、文化娱乐等领域扩大投资。”由于政策明确，为民营资本对城市基础设施的投入提供了有力的保障。

由于吸纳民营资本参与城市基础设施建设处于初创、摸索阶段，可借鉴的经验不多，因而客观上存在一些不足与问题也有所难免。据我们观察与分析，宁波市在吸纳民营资本进行基础设施投资方面也存在一些不足与问题，主要表现在以下方面：

第一，政策的透明度尚有欠缺。哪些城市基础建设需要吸纳民营资本来参与，应通过一定的挂牌或招投标的方式来进行，让一些民营企业家们有一定的知情权，从而来公开、公正、公平地进行竞争，但目前宁波的一些城市基础设施项目建设中更多的是采取“经人牵线”、“由人抛绣球”的方式进行，信息公开渠道不畅，这从制度层面上讲容易产生“暗箱操作”现象。

第二，垄断的惯性在一些地方仍然存在。城市基础设施建设过去一直被认为是公用事业单位垄断经营，因而在涉及基础设施吸纳民营资本或外来资本时，垄断的惯性在一些地方仍然存在着。据我们了解，上世纪90年代中后期，我市一个县，曾将原有的国营自来水厂的产权转让给其他非国有企业，非国有企业也曾与政府进行过好几次谈判，并签订了产权转让协议，但最终由于产权转让给他人，原国有企业的一些干部职工提出了质疑，迫使非国有企业方放弃了投资。地方政府常常会遇到的这类选择，其实质是要改革、发展还是要维持现状。是让老百姓得到更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭？矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从于后者而告终。

第三，制度保障尚不够有力。虽然宁波有过2003年出台了《关于促进民营经济大发展大提高的政策意见》。但综观这一《政策意见》的相关内容，政策性的引导多，可操作的规范少，相比之下，较北京市的做法就显得逊色。北京市人民政府于2003年8月19日颁布了《北京市城市基础设施特许经营办法》自2003年10月1日起施行。在该《办法》中明确规定了特许经营范围（即供水、供气、供热、排水；污水和固体废物处理；收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；其他城市基础设施。）、城市基础设施特许经营的方式以及特许经营方案与协议要求、特许经营权不得实施情形等问题。另外，长沙市人民政府也于2004年连续颁布了四个涉及城市基础设施特许权经营的政府规章。这四个政府规章分别为：《长沙市城市公共客运交通营运线路特许经营管理办法》（试行）、《长沙市供水行业特许经营管理办法》（试行）、《长沙市燃气行业特许经营管理办法》（试行）和《长沙市污水处理行业特许经营管理办法》（试行）。由于规定明确，制度保障有力，运作起来就比较规范有序。

第四，对相关要索的分析不够成熟。由于基础设施投资具有建设周期长、固定成本高，资产“沉淀性”大，提供的又是基础性、稀缺性的公共商品和服务，具有社会共享性。在项目运作时，不仅要考虑吸纳民营资本进行投资有利的一面，同时也应考虑不利的方面，如果对相关问题考虑不周，就可能会产生负面影响。目前由于进入镇海的有关高速或高等级公路、隧道、大桥基本上都是通过吸纳民营或外来资本建造的，均实行有偿利用，结果是，东南西北四个路口都是设卡通行^[2]。“四面楚歌”，一定程度上影响本地区的招商和投资环境。因此，对哪些项目应实行国有经营，哪些项目可吸纳民营资本，哪些项目可采用公民合营.即吸纳民营资本项目在区域布局上如何更加合理，确实是一个值得认真研究的问题。

民营资本参与城市基础设施建设应采用何种经营模式，这是在进行制度设计时首先应考虑的一个现实性问题。结合宁波与全国的实践，我们认为应确定为以特许经营为基本经营模式，合资与托管经营为辅助模式。

基础设施领域的特许权经营，是指政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。广为人知的BOT（建设一经营一移交），就是特许权经营的一个具体类别。此外还有其他20多个类别，如BT（建设一移交）、BOO（建设一经营一拥有）、ROO（改造一经营一拥有）等。

实施内资特许经营方式，首先应当明确哪些基础设施中的“公共品”可以通过特许经营的方式让民营资本参与。一般而言，特许经营不包括作业市场。基础设施中的“公共品”可分为两种，一种是纯粹的公共品”不可能制定价格，也不可能收费；另一种是非纯粹的公共品，靠制定价格和收费补偿。特许经营适用于后者。就此而论，对于园林绿化、环卫保洁、市政养护等作业市场不适于搞特许经营，因为它们没有经营问题，也没有经营风险。这类作业可以按照“政府采购”的模式，通过招标的方式选择作业单位。有些地方政府对市政公用市场化改革的理解出现偏差，认为市政公用市场化改革就是甩包袱，将市政公用行业的一些企业“一卖了之”，留下诸多“后遗症”。

实施内资特许经营方式，须组成项目公司。在有关项目公司组成的方案选择上，可考虑以下方面：

其一，由地方政府出一部分资金入股，再由民营企业或国有企业出一部分资金入股。政府方出一部分资金既体现与民营企业和个人共担风险，又增加了他们投资的信心和决心，更容易吸引民间投资。宁波杭州湾跨海大桥工程基本上展于此种模式。

其二，由国有企业与民营企业合股投资。国有企业、民营企业合股投资基础设施，这样既可以使盈余的资金得到比较均衡而有保证的回报，又可扩大企业知名度，产生良性循环效应。宁波常洪隧道工程基本上属于此种模式。

其三，由民营企业兴建基础设施。这意味着全部投资资金来自于民营企业，并由民营企业组建内资BOT项目的项目公司，进行项目的开发、经营，并由民营企业独自承担风险。这种方式只要通过签订特许协议得到政府必要的保证和优惠，正常的操作还是有保证的。

实施内资特许经营方式吸纳民营资本，需要处理好以下一些问题：

一是项目产品用户，的承受能力与投资者的投资回收和合理回报的关系。价格过低，难以保证民营资本合理地收回投资；价格过高，项目产品用户可能承受不了。这就需要找一个临界点价格，既可以保证民营投资者的利益，又能使项目产品用户接受。

二是政策和各项规定的可预测性以及其执行的连贯性。政策和各项规定的可预测性以及其执行的连贯性是投资者在投资一个经济转型国家的过程中最为担心的因索。特许经营所特有的特征（如结构复杂且运营周期长）使得它的运作对于法律环境，特别是法律执行的环境有更为严格的要求和依赖。(www.xing528.com)

三是固定投资回报率与经营绩效两者的关系。从现有的一些内资特许经营项目来看，几乎都是以固定项目的投资回报率来进行的，这种方式存在着许多弊端。从股本参与者来说，固定的投资回报率将股本参与者等同于银行，限制了·取得超额回报的可能，制约了企业家才能的发挥。固定回报方式也抑制了项目运作的更高效率的发挥。

实施内资特许经营方式还会涉及政府的监管，政府监管的目的是为了更好地促进特许经营活动的有序开展。

合资参股经营在通常情况下是指民营资本占有一定的股份比例，与国有资本一起共同经营城市基础设施建设。

国有资本在基础项目经营中占有一定的比例，反而更能吸引民营资本来参股经营，究其原因在于，民营资本正是看中了国有资本背后的政府信誉。基础设施的建设涉及许多要与政府部门联络的工作，如征地拆迁、环境保护、劳动保障等。国有资本与政府部门的天然联系，也就使国有资本成了民营资本与政府部门之间的一座“桥梁”。同时，国有资本的适当投入，也给民营资本吃了一颗定心丸。因此，在城市基础设施建设中合资参股经营不失为一种容易为民营企业家们所接受的方式。

托管经营的实质是在明确企业资产所有者和经营者之间责权利关系中引入符合市场经济规则的信托机制，是信托制度的进一步延伸。

城市基础设施项目在引入民营资本时可实施托管经营，托管经营不失为产权制度改革过程中既积极又稳妥的一种方式。归纳起来，托管经营模式主要有以下几个显著特点：①托管经营属于一种“表外”产权运作模式。这种模式往往是在不改变或暂不改变原有产权归属的前提下，直接开展资产的重组和流动，这无疑为受托方减少了诸多麻烦；②托管经营属于一种“低风险”的产权运作模式。受托方在发现自己的托管经营决策错误的情况下有选择退出托管的余地；③托管经营属于一种“过渡性”产权运作模式。托管经营往往为收购、兼并、合资合作打下扎实的基础。宁波动物园由宁波雅戈尔集团公司的托管经营模式就是民营资本参与宁波城市基础建设的一个范例，可以在实践中进一步总结。

重组并购本属于企业改制中的一种改制方式，但事实上重组并购也可适用于民营资本进入城市基础设施建设领域。2004年12月21日，当沈阳市自来水总公司与通辽市政府签完《合资合作合同》和《特许经营合同》后，沈通水务有限公司宣告成立。这一天，“沈阳水务发展”正式控股“通辽自来水”。这标志着“沈阳自来水”冲破了国有公用事业体制“闸门”，打响了国内自来水企业跨地区并购“第一枪”。至此定格为中国水务发展史上的里程碑性事件。尽管这一枪是国有企业对水业的并购和控股，但对民营资本参与城市基础设施建设同样具有现实意义。通过出售存量资产的股权，实行基础设施原有运营企业股权的多元化这正是重组并购的意义所在。

“要不要”让民间资本进入基础设施领域，对于各级政府而言已经不是一个问题。但是“能不能”使得民营资本顺利进入基础设施领域，则仍然取决于各级政府的改革决心和保障机制的建立与完善。

就宏观而言，民营资本投资城市基础设施已经不存在来自中央行政的市场准入障碍。最近几年推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。

城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。政府缺乏信用是市场失序的最深层次、最本质的根由。

一些地方的众多案例反映出，民营资本的市场准入存在隐性壁垒，主要是利益集团从中梗阻。任何地方民营投资的兴起，受到竞争威胁影响最大的是当地基础设施领域的政府企事业单位。就一般而论，民营投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理。许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”民营资本介人，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等.都是由行业管理部门自己的事业单位或公司来运作经营，表面上脱钩了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如果民营资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。原有的利益集团不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让与他人，所以会制造梗阻。

民营资本投向城市基础设施，要实现大面积、常规化的商业运作，就要求各个城市政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。基础设施吸引民营投资无论是采取内资特许经营模式，或合股经营，或托管经营，都是建立在一揽子协议之上。政府相关部门往往是合同的一方主体，政府缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。由此可见，在民营资本参与城市基础设施活动中，政府的诚信是十分重要的。

政府的诚信是以明确政府的承诺和风险分担原则为内容的。政府不仅要批准项目，与投资经营者签订经营协议，还要提供部分资源、信誉、履约方面的支持等。所有这些支持就构成了政府的承诺，其具体内容需要在相关的经营协议中条款化。

有了政府的诚信，才有可能会有政府必要的监管。2004年6月，世界银行发布的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺。

目前，民营资本参与城市基础设施建设过程中融资渠道不甚规范。主要表现为：民营企业直接融资渠道狭窄，间接融资难；不正常的融资加大了民营企业的风险。

改善融资环境从制度建设着手应着眼于：首先，要制定并完善鼓励民间投资的信贷政策。增加贷款种类和贷款抵押物种类等新的服务品种。其次，要鼓励建立为民营企业服务的信用担保机构，设立贷款担保基金。再次，要建立并完善信用制度。银行可与信誉好的民营企业签订银企合作协议，提供一定的授信额度，在授信范围内简化贷款手续和贷款担保手续。最后，要积极发展资本市场。支持具备条件的民营企业，尤其是民营高科技企业，通过发行企业债券、股票上市进行直接融资。

具体到每一个基础设施项目，城市政府和民间投资者均需要通过签订经营合同的方式进行，以合同的方式确保项目的商业化运作。因此，严肃合同纪律，完善协议约束机制是确保民营资本投资城市基础设施建设的关键。对于各种类型的经营合同，从签订、履行、变更到违约责任的追究，均应有明确的条款加以保证。与经营项目相关的附件应作为经营合同的有机组成部分。通过协议约束机制来确保合同的履约率，从而达到合同目的的实现。

另外，还应通过地方性立法对涉及项目公司的设立、项目公司的法律地位、项目公司的业务运作、项目公司的财务监管、项目公司的风险贡任等作出较为具体明确的规定，以确保项目公司依法设立、依法运作、依法承担法律责任。

对于特许权项目的风险分担，国际上通行的原则是“凡因政府引起的风险应由政府承担，此外概不负责。"英法海底隧道公司2003年出现13亿英镑的净亏损，到2004年2月负债已累计达64亿英镑，当公司向政府求助时，英法政府都让它去自食自力。英国交通部的一位发言人说：“无论最后将出台什么政策，政府都不会把一分钱投给隧道公司。即使我们愿意，《法英坎特伯雷条约》和法律也不允许我们这么做！”

具体到城市基础设施的特许权法规，应该明确区分出三类风险：一是政府无从负责的市场风险，二是因政府因索引起的风险，三是不可抗力（自然力、上级政府因索等）。在此基础上才能分门别类规定风险分担原则。对某些政府不予承诺的事项应在经营协议中列出，这部分内容往往是众多经验教训的总结，也是政府方面在商务谈判中普遍性的原则立场。例如，不承诺固定回报原则。

[1]唐建新、杨军.基础设施与经济发展——理论与政策[M].武汉大学出版社，2003

[2]斯蒂格利茨.经济学[M].姚开建、刘凤良、吴汉洪等译.中国人民大学出版社，1997

[3] K.J.巴顿.城市经济学--理论与政策[M].上海社会科学院部门经济研究所城市经济室译.商务印书馆，1984

[4]王元京.中国民营经济投资体制与政策环境[M].中国计划出版社，2002

[5]邓芸.论我国实施BOT的法律障碍及其立法解决.杭州商学院学报[J].2002（5）

[6]高岚君、吴凤君.TOT投资方式之评介.当代法学[J].2002（ll）

[7]刘芳等.民营资本参与基础设施建设的积极作用.铁道经济研究[J].2000（l）

[8]王会锋等.TOT：项目融资新方式.中国软科学[J3999（3）

（作者单位：宁波大学）

注释

[1]背景资料介绍：上海市的城建投融资演进大致走过三个阶段：第一步是以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模；第二步是以土地批租为重点，挖掘资源性资金；第三步是以资产运作为重点，扩大社会融资。以T0T方式向民间资本（含外资）出让已建成的基础设施的经营权，发端于第二步和第三步之间。1994年初，由作为城建资金筹措主体的上海城投出面，将延安东路隧道50%的股权转让给了中信泰富，这是TOT的首次实施。至2002年，上海有偿转让经营权的城市基础设施，包括8条高速公路、4条越江应道、市内高架路、三座黄浦江桥、大场水厂等。转让的对象，不管是国外的战略投资者还是香港上市的红筹公司，都是境外资本。2002年3月，上海市把沪杭高速公路上海段99.35%的股权以32.07亿元人民币全部转让给福禧公司，这是对国内民间资本的首次转让。通过此次转让，福禧公司享有30年的运营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责4车道改6车道的扩建工程。2000年，上海开始对一些重大的基础设施项目实行社会公开招标，新一桥三隧中的外环线隧道和复兴路隧道被民营企业爱建信揽得，这是民间资本首次以B打头进入基础设施建设。由于浦江桥隧不可收费，政府为吸引民间投资者进场，每年将为他们提供投资总额9.8%左右的固定补贴。2002年，中国最大规模的污水处理厂——日处理量170万吨的上海竹园第一污水处理厂，经过公开竞标后由民间资本为主的友联联合体夺标。

[2]2006年5月宇镇公路卡口已予拆除。