宁波市乡镇财政与农村政权运行研究

楼百均

当前，乡镇债务负担沉重是一个较为普遍的现象，特别是广大中西部地区乡镇债务负担沉重更是一个突出的问题。根据国务院发展研究中心的一项对中部三县的调查，湖北襄阳县2000年直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的140.3%,2001年是还债的高峰期，到期金额为15840万元。这些借款中，合作基金会贷款本息、世行贷款、财政周转金用中央税收返还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，将直接从财政资金中扣还。该县的税收返还一年仅为2600万元左右。这样，该县财政的正常运转将面临很大困难，工资和正常的办公经费将难以拨付。

乡镇经济基础薄弱，财政财源建设落后，收入规模小，而刚性支出大，自给能力差，收支矛盾尖锐。为缓解财政赤字，乡镇便出现了“寅吃卯粮”的现象。在可用资金严重不足的情况下，大多数乡镇政府为了保证运转，想方设法，啃老本”，有的超收企业承包费；有的将国有资产变卖解决临时性的资金短缺，或以改制为名，不分情况将企业低价转卖，求得暂时平稳；而有的乡镇提前收税，造成前吃后空，严重影响乡镇财政的发展。

乡镇拖欠干部、职工和教师工资已成为一个普遍的现象，特别是中西部乡镇显得更为严重。据权威新闻媒体披露：号称河南省100多个县（市）综合实力排名30多位的某县，1998至2000年，全县就拖欠教师工资5912万元，人均欠4926元，乡镇在执行1997年老的工资标准的情况下，平均只能发7个月工资。湖北省天门市的经济状况在该省属中等，但市财政赤字与债务将近7个亿。湖北省监利县的县、乡、村三级财政负债超过10亿元。基层财政处于濒临崩溃的状态，很多乡镇党委书记经常在大庭广众之下被群众揪着胸口讨债。

受乡镇财政财力的制约，农村各项公共事业缺乏保障，农村文化教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、道路交通建设等公共品供给不足，进一步影响了乡镇政府职能的发挥。

当前全国乡镇财政状况具有很高的分化程度，形成明显的“马太”效应。根据中国发展研究基金会赵树凯同志对全国20个典型乡镇的调查，最富的一"乡镇在浙江，人口4.5万，2002年镇财政收入4700万，最穷的一个乡镇在宁夏，人口1.2万，本级财政收入13万，税收全部上缴，上级补贴63万，差额50万。从收入结构来看，差别也很大。经济不发达地方基本都以农业方面税收为主，经济发达的地方农业四税可以忽略不计，有的已经将农业税和特产税免除。据有关部门统计，全国县级单位赤字比例，1998年为22%,2002年已上升到60%左右。安徽省财政赤字县占近70%。另据国务院发展研究中心的调查披露，目前中西部地区60%以上的县是赤字县，2000年全国有1138个县（市）拖欠工资，占到整个县（市）的54%，乡镇赤字比例则更加突出。贫困地区乡镇的收入和支出水平远远低于所在的县、市、省的平均水平，更低于沿海经济发达地区的水平。

教育事业费支出占整个乡镇的财政支出比例大，乡镇财政难以支撑，这在贫困地区乡镇也是一个普遍的现象。从被调查的某省六个乡镇看，每年的教育支出要占一般预算支出的60%以上。

从理论上而言，1994年全国实行分税制，财权上移和事权下放，已经给地方财政造成了相当的压力，2001年农村税费改革又可能使乡镇财政大幅度减收，究竟会对基层政权造成何种影响呢？我们选取了东、中、西部的典型乡镇进行调查，发现农村税费改革后表现出两种迥然不同的结果。

浙江省是我国东部经济较为发达的省份，其最大的优势是商品经济发达，传统农业已经向现代农业过渡，农村居民收入的50%以上来自非农产业。下面以宁波市宁海县力洋镇为例，力洋镇的经济财政收支在宁波属于中等水平，具有普遍的代表性，能比较好的反映东部发达地区的现状。

力洋镇面积为95平方公里，管辖38个行政村，总人口2.5万，全镇共有行政职能的党政干部职工59人。力洋镇的工业初具规模，农业也很有实力，拥有宁海县最大的农产品加工基地，形成了自己的特色农产品。2003年全镇实现总产值5.46亿，其中农业总产值0.66亿。从分析中，我们可以得到以下几点结论：

（1）农业税占整个财政收入的比重低。

2002年所征农业两税合计230200元，占乡镇财政总收入1 1041200元的2」7%,2003年停征农业两税后，虽然减少了这部分收人，但是对乡镇财政并无大碍，乡镇财政总收人达到54342000元，上升392.17%。

（2）财政收人来源多样化，尤其是乡镇工业的发展增强了基层财力。

力洋镇的工业经济对财政的贡献是最主要的。增值税、营业税等税收收人的大幅度增加，是力洋镇财政收人猛增的主要原因。尤其是营业税从5995800元增加到36832800元，净增3083700元，“无工不富”的道理体现得很明显。

（3）乡镇雄厚的财力，让基层政权能够提供更好的社会服务。

随著财政支出的逐年增加，支出结构也不断优化。资金大多数被投在了基础设施建设和教育、医疗等公益性服务方面。尤其是社会保障的投人增加了2186400元，表明当地财政已经成功转型，回归公共财政的本义。初见端倪的建设型和发展型财政，必然促进政府职能的积极转化。通过以上分析，我们可以看到经济发达型乡镇感受不到农村税费改革对于财政造成的压力，乡镇财政收人反而稳中有升，收能抵支，并不存在收支缺口。税费改革没有给基层政权造成任何实际的困难。

安徽省是农村税制改革的试点省份。当地的乡镇，工业基础薄弱、非农经济资源匮乏，财政收人主要来源于农业经济。这种情况在中西部地区，具有鲜明的代表性。

2000年安徽省在全国率先开始农村税费改革，在“三取消”（取消屠宰税、乡统筹、劳动义务工）后，中央财政给安徽省的转移支付为10多亿。但是，这对于级解基层财政的紧张状况却只是杯水车薪。安微省2000年农业两税（农业税和农业特产税）是37.61亿元，比改革前减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26亿元，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收人75.46万元。这是因为中西部地区以农业为主，地税和国税收人所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响很大。以皖北濉泌县祁集镇为例，2001年该镇农业税收人343万元，地税和国税收人只有20万元，合计财政收人363万元。下面我们以安微省10个乡镇的调查为基础进一步加以研究。我们可以得到以下几点结论：

（1）村级组织收人大幅下降，组织运转困难。

税费改革以后每村平均减少收人3.32万元.比改革前平均减少63%，年平均收人只有1.99万元，最少的村只有1.33万元。据测算：，村里每年的开支约为1.5万元。对于大多数没有其他收人的村来说，税费改革以后有一半的村难以维持正常运转，在一些乡镇已经出现村干部没人肯干的苗头。

（2）乡镇财政人不敷出，陷人困境。

农业税占乡镇财政收人的比重平均为4.7%，更有一半乡镇这个比重在50%以上，平均达73.4%。税费改革的趋势是逐步取消农业税，这意味者乡镇政府可能丧失主要的收人来源，而乡镇财政支出仍旧星刚性增长。这一减一增，财政捉襟见肘。部分乡镇只好靠借债来满足财政支出。周而复始借新债还旧债，财政缺口和乡镇债务不断增大，最终乡镇财政成为“讨饭财政"。

（3）公共服务缺位现象突出，农村基层政权建设面临挑战。

由于财政功能的弱化，基层政权在提供公共产品的时候，“无米下锅"、有心无力。如：农村基础教育、医疗卫生等不但供给滞后而且价格高昂，导致农民的福利受损，发展机会被剥夺。例如：停止教育集资后.切断了农村中小学基本建设投资的来源，必将使农村教育的发展受到限制。特别是“两工"取消后，农田水利基本建设的组织十分困难，尤共是一些跨小流城的水利工程将更难实施。同时农村社会保障体系继续"缺位”。

由此可见，对于经济欠发达的农业乡镇而言，乡镇受到了税费改革的巨大冲击。税费改革直接引发了财政危机。一方面，税费改革后乡级财政收人实质性减少；另-方面，伴随着乡级财政收人剧减的同时.乡级财政支出却难以减少甚至还有增长。财政缺口远大于财政收人使基层政权难以为继，乡村治理和公共品摄供受到很大的影响。

新疆与内地省区相比有许多不可忽视的社会、政治、经济等因素，导致新疆农村的税费改革推进难度大大提高.问题更加突出。

（1）乡村可用财力锐减，乡村组织的运转困难。

2002年，新疆有一半以上的县市第一产业占GDP的比重高达70%，贫困县乡财政收人也主要来源于农业五税。一般都占财政收人的30%-50%（刘振林.2003）。吉木萨尔县在税费改革前，村级收人337.7万元，乡级收人367.58万元。税费改革后，村级收人减少209.5万元，乡级收人减少185.48万元。另外，农村学校危房改造资金短缺198万元.取消屠宰税减少县级财政收人12.5万元，共计减少收人605.48万元。岳普湖县税费改革前，村级收入312.9万元，乡级收人248.35万元，税费改革后，村级收人减少237.3万元、乡级收人减少282.85万元，农村学校危房改造资金短缺215万元，取消屠宰税减少县级财政收入16万元，共计减少收人751.15万元。由于乡村可用财力明显减少，导致许多乡村组织的运转困难。

（2）乡村负债积重难返，影响农村社会的稳定。

1986年新疆共有6个县出现财政赤字，到2001年，全新疆赤字县乡高达77个，占全区县市的90.5%，同期全国共有731个赤字县乡，新疆占了1/9.赤字县乡个数居全国第一（刘振林，2003）。改革前，县乡债务可以通过“三提五统”和收费向农民转嫁。但改革后，对农民负担的收费任务已明确规定，偿还能力受到很大限制，长期形成的各种债务，已成为许多乡村组织的沉重包袱。喀什地区岳普湖县乡村集体负债就高达5200万元，占财政支出的51.76%;吉木萨尔县达4000万元.占财政支出的43.15%。新疆特殊的地理区位，处于维护祖国统一、打击民族分裂和非法宗教活动的前沿，而县乡政府又处在第一线.社会稳定任务十分艰巨。这个问题处理不好就会影响农村社会的稳定。

（3）农村义务教育难于维持，经费缺口不断加大。

新疆多民族聚居的特殊性，使其发展社会事业成本远高于一般地区。以2001年的人均教育事业费支出为例，全国地方平均支出为163.6元，而新疆就达234.93元，高出全国43.6%（刘振林，2003）。在前些年，少数地方为推行“普九”教育和完成“达标”任务，盲目地实行“一刀切”，形成大量的农村教育负债，农村税费改革后，由于农村教育费附加和农村教育集资被取消，使农村教育投入雪上加霜，而且缺口随着农村税费改革的不断推进将继续扩大。例如：吉木萨尔县和岳普湖县农村学校危房改造资金分别短缺198万元和215万元。

财政作为国家为实现其职能对一部分国民收入进行分配和再分配的工具，在当代社会的作用越来越重要。乡镇作为最基层的国家政权机关，是党和国家联系农民的桥梁和纽带，是国家政权的基础，必须要有一定的财力保证其良好运作。如果乡镇财政收入不足，不仅会影响乡镇基层政权的运转和组织职能作用的发挥.还会引发农民负担加重、干群关系紧张、农村政治不稳定、乡镇政府职能退化乃至乡镇政权自身的生存难以为继等一系列问题。(www.xing528.com)

乡镇干部工作环境差，工作量大，工资待遇比较低。若因财政困难而导致长时间欠发工资，正常的差旅费也要自己垫支，不少工作人员辛辛苦苦，最终换来的只是一张张“白条”，不仅会给基层干部带来沉重的生活负担和心理负担，而且乡镇干部的工作积极性也会受到挫伤，无法安心在基层工作。他们或一边工作一边自谋福利，或是干脆辞职另寻生计。从而使相当一部分素质良好的农村基层干部流失，降低了基层政府的干部素质和工作绩效。

政府收支规模和支出结构很大程度上决定着政府的行为导向，政府作出决策时往往必须视自身的财力状况而定。我们所调查的某乡镇，由于财力不足，仅今年拖欠教师工资就有3个月，加上以往财政欠账，总共欠账高达千万元，国家几次下达文件规定的公务员增资政策更是停留在纸上，从未落实。在这种背景下，政府要求所有公务员不许随意在业余时间做兼职的指令执行起来只能大打折扣，关闭镇办小水泥厂的指令由于没有资金解决下岗职工安置问题更是迟迟不能下达。

由于财政资金不足的缘故，在某些领域，基层政府也存在严重的职能缺位现象。比如在农村公共医疗和公共卫生设施建设方面，目前大多数乡村没有正规的和真正的公共卫生医疗站，即便有也只是应付上级检查而在门口挂上一块医疗站的招牌，里面是空的。政府更没有为偏远农村配备专职蹲点医生，在偏远乡村遇到突发紧急危重病人，由于交通条件恶劣，病人往往得不到第一时间的救治和护送而失去抢救机会。农民看不起病，也不愿去看，常常有病自己扛着，更不要说定期的体检了。农村公共卫生工作更是无从谈起，即使面临"SARS”时也没有多少投入。可见长期送卫生、送医疗下乡等政府职能工作存在严重缺位。

乡镇政府的负债发展史实际上就是乡镇政府信用逐步下降并丧失的历史。乡镇最早是向银行借钱，借多了.银行惜贷；再找信用社，信用社扛不住了，就打合作基金会的主意；这些路子全堵死了，就靠乡镇干部的面子找单位借，或是较好的厂矿公司或是县里的其他‘日子好过的部门；但眼看偿还能力萎缩为零，连单位都不借了，只好打起民间资本的主意，跟老百姓借、跟私人借。乡镇政府财政信用的丧失，使其沦落到近乎举债无门的地步。乡镇债务不能及时偿还，使政府诚信大打折扣。

由于基层政府税收增长难度大，为应付日益庞大的财政支出，不少乡镇向农民过度征税，特别是不断加大对农业特产税的征收力度，以弥补其他财政收入的不足.在不少地方，“农业特产税”已演变成增加农民负担的新渠道。同时，为了满足各种财政开支的需要，乡镇政府还借各种名义向农民收取其他费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派现象极为严重，造成农民负担的反弹。其结果严重影响了税费改革的顺利进行，抵消了税费改革的成果。尤其是在征税收费过程中，一些地方滥用暴力和不恰当地动用公安、司法力量，往往造成矛盾激化、干群关系紧张，引发局部的社会动荡和政治不稳定，成为社会安定和政治稳定的一大隐患。我国进行农村税费的试点改革后，“第三次农村革命”直接减轻了农民负担，得到广大农民的热情拥护。现阶段乡镇财政主要通过上级政府转移支付予以维持，但乡镇财政财力窘困的状况不仅未从根本上得到解决，而且严重影响基层政权的正常运转。同时不可忽视的隐患还客观存在，如农民负担的反弹、“一事一议”如何真正落实、转移支付能否长期执行等。

毋庸置疑，我国乡镇体制的改革适应了我国农村经济的发展，解放了农村生产力，已经并将继续促进农村经济的发展。与此同时，我国目前乡镇发展中还存在着农民负担问题依然严峻、乡镇机构和人员膨胀、乡镇财政危机等突出矛盾和问题。要从根本上解决这些问题，必须统筹城乡发展，从本质上对乡镇改革的目标和手段进行调整，切实把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共品，从直接管理转变为间接管理，从行政管制转变为提供公共服务，以市场化原则为核心促进中国乡镇财政与基层政权良性发展。

根据公共财政理论，乡镇政府作为基层地方政府，其根本职能就是提供公共品和公共服务。乡镇政府必须从竞争性领域完全退出，不再投资办企业，而应专注于提供公共品和公共服务的职责。这实际是乡镇政府职能从“越位”到“归位”的调整。根据这一思路，乡镇政府职能的重新划分可以从两个方面来考虑：一方面，放弃部分乡镇政府现有的行政性职能，虚化乡镇政府的行政机构，如放弃领导、参与甚至部分管理地方经济的职能和部分公共管理的职能，而将一些职能，如税收、教育、计生、兵役、统计等在县（市）范围内进行规模更大的专项职能的分区管理，而乡镇不再是“五脏俱全”；另一方面，增强乡镇政府的服务性职能，特别是受益范围限于乡镇的公共品和公共服务，如直接提供公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心、小型水利设施的维修与建设等。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，中央、省级政府则应承担相应的份额，甚至是绝大部分。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供则应完全由中央政府来承担，可通过转移支付，委托乡锹政府来完成这些工作。

具体而言，对现有的乡镇政府职能范围可做如下调整：一是职能上移。将原属于乡镇政府涉及“农政”的部分权力上移到县政府。例如由县政府保障原乡镇行政区域内宪法、法律、行政法规等的遵守和执行；保护公私财产、维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等；县政府还可以履行原来乡镇政府在其轴区内履行的各项事业，全面发展的决策和规划的职能，如制订发展规划和土地规划等，扮演各种利益的协调者、对工农业生产及经营活动进行调控和监督；以及管理环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。二是职能平移。将原属于乡镇政府的部分权力移交乡镇人民代表大会。这部分职权主要包括：在职权范围内通过和发布决议；决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；选举议事机构和执行机构负责人等。三是职能下移。将原属于乡镇政府的涉及经济管理、农机、林业、畜牧、水产、农科、通讯设施、商业服务、对农业生产、工副业生产进行技术指导以及原来乡镇与县共管的信用社、保险等职能交给或者委托给农民、农会、农民合作经济组织或者其他组织进行管理。

乡镇行政体制改革的最终目标是消除“压力型”体制，建立在职能范围适度、职能结构合理的情况下，行为规范，权力范围有限，责任机制完善，精干、廉洁、高效并充满活力的适应乡镇有限自治的民主合作型体制。乡镇行政体制的改革，既涉及县、乡、村三者之间关系的调适，又涉及社会、经济、政治三者之间关系的整合，党委、政府、人大三者之间权力的合理配置，还涉及“国家”与乡村社会关系的重构，问题十分复杂，应积极稳妥地推进。

第一，以民主建设为导向，优化乡镇内部权力结构。进一步提升乡镇人大的权力地位。一耍合理分配乡镇党委、乡镇人大与乡镇政府三者之间的权力，当前最主要的是提高乡镇人大的权能，特别是乡镇人大的民主决策权、人事权和监督权；二是建立和完善乡镇权力之间的民主制衡机制。当前最突出的问题是“党政不分、以党代政”。乡镇党委对乡镇政府、乡镇人大的领导，不是事无巨细地干预属于乡镇政府和乡镇人大自身职权范围内的事项。支持乡镇人大独立、自主地行使职权，特别是对乡镇政府的民主监督职能，发挥乡镇人大在乡镇社区重大事项中的决定权。否则，乡镇政权的民主化改革很难取得实质性成效。为此，应当依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道。

第二，调整乡镇政府与上级政府部门的关系。“压力型”体制的根子并不在乡镇本身，改造县乡之间的关系体制，进一步增加乡镇的自主性，改变乡镇依附于县政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位。必须在公共财政体制框架下，对条块体制进行改革。对于乡镇职能范围内的人权、事权、财权应下放到乡镇，“条条”管理权以业务管理为限。从体制上解决乡镇有责无权、资权分离、条块不协调的问题，实现乡镇公共资源的整合。

第三，健全政绩考核方法和指标体系。对乡镇领导的考核任免比照村民自治的办法，由原来自上而下的考核改为自下而上的考核，让广大群众去评价乡镇干部的优劣和政绩，使官员的工作压力来自于下面的群众。新的指标体系应根据各个社区的实际状况和发展要求，在原有的国民生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外，再增加诸如健康水平、环境保护、教育水平等社会发展指标，并将其具体落实到乡镇政府的长期规划中，对于不同的指标给以不同的权数，以加权平均的各项指标的变化率作为评价各届政府任期内工作业绩的依据。

根据农村税费改革的部署，推进行政区划调整和改革，继续进行“撤村并镇”的改革。根据权力依附于职能的原则，各级政府之间确定了职能的划分，也就确定了权力的划分与机构的设置。没有必要在所有的层级都建立相同的职能部门，再在这些机构之间划分权限。例如，如果计划生育执法权交给乡镇，就没有必要向县级上缴罚款收入，维持一个县级的计划生育部门；如果把义务教育的管理权集中到县一级，就没有必要再在乡镇建立教育管理机构。乡镇机构不要求与上级政府对口设置，虚化撤并现有的经济管理、行政管理机构，服务性职能应适当强化。在保留的机构中，提倡相互交叉兼职，一人多职，甚至一套人马几块牌子以便发挥每个机构和人员的作用。实施乡镇行政区划和机构改革，必然要进行大幅度的机构精简和人员裁减。对裁减下来的人员，应妥善安置，以减小改革阻力，可以考虑给予补贴。这也是提高政府效率，推进改革应支付的成本。

要使乡镇政府提供的服务满足辖区内农民的需求，就必须进行民主制度建设，扩大农村基层民主，建立农民表达意愿、监督公共品生产和服务的机制，使乡镇政府受到辖区农民的约束，执行农民的意志。

第一，保障纳税人的监督权利。要把农民选举乡镇人大代表的权利落在实处，使农民能通过直接选举把代表自己利益，反映自己意志的人作为人大代表，把监督乡镇政府的权力委托给代表，来监督政府正确行使管理本地区公共事务的权力，从而保障农民实现自己的意愿，维护自己的利益。我们认为，在政府垂直管理的体制中，由农民选举人大，由人大控制财权，通过这种自下而上产生的乡镇人大权力机制就形成了乡镇人大和乡镇政府之间的制衡，能够保证纳税人监督的实现。

第二，完善乡镇人民代表大会监督体制。作为权力机构的乡镇人代会必须建立起有效的约束和监督乡镇财政活动的机制。目前，从乡镇人大所审批的预算草案看，仅列出了收入和支出几个大项目的数字与说明，不能对各具体项目进行较详细的审查、修订乃至否决，只能被动通过乡镇政府的预算案和决算案。在财政支出上，人代会也无法对财政工作进行强有力的质询，更不要说追究相应的法律、行政责任了。另外，制度规定乡镇人代会通常一年开会一次，且不设常委会。这些问题共同导致乡镇人大对乡镇政府预算的监督处于虚置状态。要健全完善乡镇人大制度，应在保障乡镇社区农民直选和罢免人大代表的基础上，充实乡镇人大机构，设立专职代表，在乡镇财政预算的编制、执行、调整、决算过程中赋予乡镇人大检查、监督、质询、否决的权力，以避免预算的片面性和随意性，充分发挥其法定的监督职能。乡镇人大应能够依法监督政府工作人员依法行政，对违法乱纪的领导人员行使罢免权。当前，在我国农民无法实现自由迁徙的情况下，这种“以手投票”来显示偏好的机制就显得至关重要。

第三，健全社会监督机制。利用市场和社会舆论，对乡镇政府进行切实有效的监督，提高乡镇政府财政决策的效率。要完善对乡镇政府财政决策的社会约束和监督机制，首先要提高乡镇预算的透明度。由于乡镇预算不牵涉国家机密的项目和金额，其各收支项目和金额，以及具体的编制依据和考虑等，都应向社会公布。耍严格执行财务公开制度，乡镇财政的各项安排和实施结果都必须公开，杜绝暗箱操作。

乡镇政府的筹资渠道包括两类，即自有收入和外来收入。自有收入主要有税收、收费和其他收入，外来收入主要是上级政府的转移支付和借债。对于发达乡镇而言，税收是主要的收入来源，而不发达乡镇和贫困乡镇则更多地依赖于上级政府的转移支付。在公共财政体制下，乡镇内税收和收费获取收入的作用已不再重要，其重要性应在于调节农村分配。所以，当前的乡镇税收和收费改革重心应放在如何规范农村的公共分配关系上。

第一，创造条件统一城乡税制。我国现行的农业税游离于整个税制体系之外，具有不公平和扭曲效应的特点。费改税方案并没有改变农业税收的性质，并且在数量上还有加大农业税的趋势，也就不能消除农业税原有的负面作用。农业税制不符合统一公平的税制体系建设要求。统一城乡税制不仅为各级政府与农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。统一城乡税制的具体设想为普遍征收土地资源税，取消现行的屠宰税、农业特产税、耕地占用税和城镇土地使用税及农业税，对于土地资源占有和使用者，根据不同用途采取差别税率。因为从理论上说，我国土地的最终所有权属于国家，农村土地归集体所有，是指土地使用权和收益权归集体所有。对农用土地征土地资源税是市场经济条件下理顺土地产权关系、调节土地级差收入、缓解土地资源分配不公矛盾、实现土地资源的合理流动和优化配置的最佳形式，它不仅合法而且是国际上多数国家的通行做法。与此同时，扩大增值税征收范围，对在市场上出售农产品普遍在销售环节征收增值税，税率可从低确定，而且比照城市个体工商户缴纳增值税的做法，规定起征点，这样一般收入低的农户都达不到起征点，无需缴纳增值税。再加上个人所得税对高收入农户的适当调整规范，就使我国农业税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负、减轻农民负担、促进农村经济和农业生产发展的目的。

目前，在税费改革的试点地区屠宰税已经取消，有的省份农业特产税和农业税也已经取消。在此基础上，以统一城乡税制为方向，进一步创造条件，逐步过渡到取消单独设立农业税制，直至全面取消农民的超额负担，在农村推行“休养生息”政策。

第二，构建合理的农村收费制度。农村税费改革不是简单的费改税，以税统费，取缔收费，而是税费各归其位，即把那些本来具有税收性质的收费项目改为税收，取消不合理的乱收费，保留必要的合理的收费项目。从公共财政理论来看，税和费这两种不同的财政收入形式定位是不同的，税收用于公共品，而费主要用于准公共品。规范的农村公共收入机制，应该税、费共存。再从实践角度看，目前乡镇财政困难，发展农村社会公益事业仅靠财政负担是不可能的，必须发挥乡村两级组织的作用.并应给它们履行公共职能留有一定的财力和权利。所以在改革农业税制的同时，应重新构建合理的农村收费制度。

其一是建立合理的村筹资制度。在农村税费改革中，农村集体生产公益事业所需资金有两种筹集方式：农业税附加形式提取，乡管村用和实行一事一议，由村民大会讨论决定。村提留的收取和管理方式是不规范的。村作为一级集体经济组织，有权通过村民代表大会讨论决定是否收取村提留、收取的标准及分摊的办法。因为，现在农村收取的村提留完全是村集体组织内部的事，为公积金提留用于购置固定资产，植树造林.兴办企业等，这属于集体经济的自我发展和扩大再生产；公益金用于集体福利事业、五保户和特困户的补助以及合作医疗等，这属于集体经济组织为自己成员提供的公益性消费；管理费则用于农民自己选举产生的管理机构的日常费用开支及人员工资等，这些都属于集体经济性质的，不应以农业税附加这种形式来提取，更不能乡管村用。应还集体经济管理权给农民，将村提留的决策权和使用监督权交由农民集体民主决定。政府对此应做的事是规定一套村民公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主.资金使用正当合理，财务管理公开透明，并对筹资上限实行控制。同时强化法律建设和执法力度，切实赋予农民自我保护的权利和手段。

其二是建立规范的经营服务性收费管理制度。对于农村中公共品和服务的受益对象比较明确的，如农机作业、畜禽防疫等经营服务性收费和农民建房、婚姻登记等管理性收费，应按自愿原则和受益原则来收取使用费和管理费。这样既可部分解决乡村财力缺口问题，又提高资金的使用效率。收费的最主要问题是如何定价。必须建立规范的经营服务性收费管理制度，对有关收费项目、收费标准和收取部门都进行公示，以法规形式颁布，并经常进行检查审计，严禁强行服务，随意提高标准和搭车收费，切忌把行政行为转变为经济行为。

乡镇财政支出问题实际是乡镇公共品的供给问题，应根据公共财政理论对现行支出格局进行改革，该增的增，该减的减，形成全新的乡镇财政支出格局。

第一，乡镇社区内需求决定乡镇财政支出。乡镇公共品在多大程度上反映当地农民的需求，影响到公共品的供给效率。而当前对乡镇公共品的供给起决定性作用的，往往不是乡镇社区内部农民的需求，而是来自社区外部的上级政府的行政命令。这种供给体制有悖于地方性公共品主要由地方决定供给的原则，反映不出乡镇社区内部农民的真实需求，不仅容易造成公共品在总体上出现供过于求，而且容易导致供给结构错位，供给效率低下。要建立合理规范公共品供给体制，乡镇政府必须改变“唯上是从”提供公共品的决策方式，对提供什么样的、提供多少公共品和公共服务，应该根据辖区内大多数农民的需要来决定，反映农民的有效需求，提高公共品的供给效率，提高财政资金的使用效率。

第二，调整财政支出结构，促进社会公平。按照公共财政体制的要求，乡镇政府作为基层地方政府其根本职能就是提供公共品和公共服务。乡镇财政支出应从生产性支出完全转向提供公共品和公共服务。在乡镇社区农民决定公共品的机制下，乡镇财政支出的规模和方向是由农民自己决定的。但目前规范的机制尚未形成。在这种情况下，我们认为，乡镇财政支出的安排就应着眼于社会公平，结合转移支付，在结构上进行调整。其一是要加强与农民生产和生活有关的基础设施和公共品的支出。大幅度增加农田水利设施、科技推广、抗灾防灾、粮食安全、农业综合开发等农业支出和水、电、交通、通讯等与农民生活直接相关的公共基础设施支出。尽可能地提供城乡大体一致的公共服务和公用设施，以支持农业生产和缩小城乡在享受公共品方面的差距。其二是政府的教育投资向农村地区基础教育倾斜，使农村青少年真正享受到义务教育。义务教育是关系到民族素质的一项奠基工程，在教育方面给予农民帮助是对农民最大的减负。政府的教育投资结构应调整，教育投入应更多地向基础教育和农村地区倾斜。要转变农村义务教育基本由农民自己负担的局面，中央和省级政府应承担起这方面的责任，全部负担农村教师的工资支出和中小学危房改造经费。其三是要增加对农民社会保障的财政支出。增加对农村的社会救济和扶贫支出，加速农村医疗体制的改革。政府通过增加投入和组织引导农民，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，通过医疗保障来缓解农民因病致贫和返贫的问题。

第三，强化乡镇财政支出管理。应统一乡镇政府财权，实行综合财政预算，把预算外收入、规费收入、基金收入、罚款收入统一纳入乡镇财政管理，并按收支平衡原则规范预算程序，细化预算内容，确保财政资金的使用效益；要全面推行零基预算，确定定额标准，改变原有预算基数不合理的状况，公平合理地确定财政支出，控制财政赤字；必须强化预算约束，预算方案一经乡人代会通过，不得随意更改，任何机关部门都不得要求乡镇财政超越批准的预算方案出钱搞项目、建形象工程等。

规范的转移支付制度是解决地区间纵横向财力不平衡，实现均等化服务的基本制度。减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，而政府间转移支付制度在其中发挥着关键性作用。建立和完善政府间转移支付制度，对稳定农村税费改革前一阶段的成果，保障改革继续推进，特别是对保证乡镇政府的正常运转，都有着极为重要的意义。因此，在理顺各级政府间事权关系，乡镇政府职能合理定位基础上，要积极进行政府间转移支付制度的改革。

第一，转移支付的目标选择。由于我国地域之间差别较大，财力差别悬殊，乡镇政府提供公共品的能力相差也会很大。中央政府要考虑使不同收入水平的人都能享受到基本的公共服务，均等化目标应该是转移支付的必然选择。

第二，转移支付制度方法的选择。我国现行的转移支付制度主要采用基数法，它以保证地方既得利益为前提，缺乏科学依据，不符合市场经济的公平原则，必须以因素法代替基数法。因素法就是要用一些能反映不同地方财政收入能力和支出需要的不被人们所控制的客观因素作为分配转移支付额的依据。这些客观因素可以考虑包括人口、人均GDP、城镇化程度、人口密度、土地状况、民族等。根据对这些因素进行的综合分析，确定其权重，并按照一定的公式计算出各地标准财政收入和标准财政支出，用它们来测算各地财政收支差额。中央和上级地方政府在对所辖地区进行综合平衡后，就可设计出合理的转移支付数额。这种方法使地区间财政收支核定有一个统一的客观标准，体现了公平原则。所以，因素法相对于基数法而言有其明显的科学性与优越性。

（作者单位：浙江万里学院）