宁波政府制度创新研究报告

何俊峻

20世纪70年代.伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方发达国家政府开始进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代，普遍建立了适应全球竞争与全球治理的公共管理体制。因而，对发展中国家构成最大威胁的，不仅仅是西方跨国公司的进入，更致命的是面临西方发达国家政府管理效率与管理水平的威胁。

我国目前正处在计划经济向市场经济的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，要求建立一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。加入世贸组织更要求我们深化改革，创新体制，加快建立有利于生产力发展的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。因此，现行政府制度的改革与创新具有一定的重要性与紧迫性。

一个城市的综合竞争力表现为该城市在不断变化的国际国内经济环境中所具备的持续发展能力。这不仅体现了亥城市现实的经济发展水平和实力，而且与该城市的经济增长后劲和未来的发展潜力相关联。

宁波作为浙江省一个充满生机与活力的沿海城市，在国内外竞争压力日益加剧的环境中，近几年来政府坚持继承与创新并重，竞争力增势强劲。但是作为一个开放性的港口城市，其发展的速度与质量取决于创新的广度与深度，宁波经济社会发展中还存在不少困难和长期积累、制约全局的深层次矛盾，城市的经济实力与发展能力没有形成一定的优势，所以建立以社会主义市场经济体系为指向的制度创新成为宁波市破解改革方程的一把“利剑”.是突破约束发展的资源瓶颈。

统筹发展，是实现科学发展观的重要途径，也是对各级政府执政能力的考验。在现代市场经济条件下，宁波政府在工作中存在社会事业基础较弱、政府有效调解手段缺乏、政府职能转变步伐不快等问题。为了有效地解决这些问题，真正把“五个统筹”的要求贯穿于抓发展的决策、规划、部署、执行和考核的各个方面，从而提升政府的执政能力和执政水平，就需要政府对现存的制度进行创新，把经济、政治、文化的发展统筹起来，把经济发展的速度、质量和效益统筹起来，把经济与环境的发展统筹起来，建立一个公正而有效率的法律体制。

布坎南认为：“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”^[1]。政府行为的非理想化，主要不是人（政府官员）的问题，而是约束政府行为的制度结构问题，制度的约束是最好的约束。斯蒂格利茨也认为，政府与市场不是替代关系，而是互补关系，市场是有缺陷的，用政府来替代市场同样有缺陷，公共行政中的低效率倾向就明显反映了政府制度的缺陷，所以，要补救这些缺陷，就必须通过政府制度创新予以解决。

目标之一：紧跟长三角城市群的经济步伐，推行一体化管理制度，提升城市综合竞争力，成为区域发展的核心城市。

受世界经济全球化和区域化的强势冲击，经济发展空间的区域组合成为我国经济加入世界经济体系的客观需要，也是我国经济从计划体制向市场体制变革的内在要求。长江三角洲作为我国经济实力最强劲的地区之一，无论在经济总量还是发展速度上，都已成为中国经济快速发展的典范，被认为是未来世界经济增长的“发动机”之一。宁波这一副省级城市，作为长江三角洲都市圈十六座城市之一，在经济全球化背景下应以我国经济格局的演变为视野，重新审视自己的角色，考虑城市的功能定位及协作联动，发挥自身资源优势，在投资准入、市场秩序、信用、信息等方面推行一体化管理制度，在研发、生产加工等方面与上海形成有效互动，逐渐向我国重要的现代制造业基地发展，使生产力格局得到重大改变。

目标之二：促进社会财富增长，实现政府与地方经济行为主体之间的正和博弈。

制度创新是一个动态的不确定的过程，当制度创新的主体与客体博弈的收益之和大于零即达到正和博弈时，创新的成功率就会大大提高。政府作为制度创新过程中最重要的主体，其根本目的是满足人民生活的需要，实现社会财富的增长。

所以政府制度创新的目标是要将政府的利益与人民群众的利益紧密联系在一起，以真正有利于宁波经济发展的需要作为标准，提高行政效率，创造良好的投资经营环境，向企业和社会提供优良服务，降低经济运行成本，促进经济发展。并以此通过促进社会财富的增长实现政府与地方经济行为主体之间的正和博弈。

目标之三：坚持以人为本，实现公平协调发展，达到社会公共利益最大化根据十六届三中全会精神和人类文明发展规律，未来国家创新体系建设要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展，这是建设社会主义精神文明、物质文明和政治文明全面、协调发展的需要，也是构建和谐社会的需要。从政府创新的角度来讲，就是坚持以人为本与为社会服务的同一性。即不为公民服务的政府绝对不是好政府，只强调为公民服务的政府也是一个不可能把工作做好的政府。政府不能只把公民当成消极接受服务的对象，而是要在自觉地把为公民服务当成自己职责和目标的同时，想办法调动公民的积极性，和政府一起把社会的公共事务做好，共同追求公共利益的最大化。

据《浙江：杭甬温三市竞争力比较》的介绍，在全国24个城市中，宁波是经济制度竞争力最强的城市，这主要得益于制度创新，制度创新为宁波的经济发展创造了良好的条件。概括起来，近几年来宁波政府制度创新的特点主要体现在以下几个方面：

特点之一：政府观念的转型。自中国加入世贸组织以后，宁波政府认为，在公共行政中政府应俯首甘做铺路石，该补位的补位，该退位的退位，给企业充足的阳光和水分。对于各类企业的政策，不管是国有、外资还是民营都一视同仁，这为宁波市的经济发展注入了新的活力。按照与市场经济全面接轨的要求，宁波政府还在实践中以顾客需求为导向，推行顾客满意服务，成立了经济服务中心，推行了行政审批制度改革，“企业身份信息一卡制”得到了有关部门的积极调查论证，“网络办公制”得到较好落实，提高了办理速度和效率^[2]，政府逐渐由审批型转向服务型。

特点之二：政府职能的转型。宁波政府沿着“凡事先替企业考虑”的思路，让市场充分发挥资源配置的基础性作用，致力于建立一个职能明确、运行协调、精干高效的政府管理体制。首先，越位的地方政府予以退位。宁波市自1999年7月起在浙江省率先进行了两轮行政审批制度改革，大大削减了市级政府部门和单位的审批、核准事项，建立了行政审批责任追究制；2002年再次削减30%的行政审批事项。其次，缺位的予以补位。从市场机制充分发挥作用的领域撤出来的政府，转而把政府该管的领域管起来，该服务的内容下工夫做到家。闻名遐迩的“政务超市”走出机关大楼，为企业提供一站式服务，方便了群众，提高了效率。

宁波经济的发展主要在于政府职能的转变，“相信企业比我们干得好”、“不找市长找市场”，大大增强了企业的自主能动性。

特点之三：政府成本的转型。城市政府的成本是城市竞争的重要因素，低成本是提升竞争力的重要手段和途径。而政府部门的成本取决于一定政府职能下的政府规模。为缩减政府规模.宁波政府自1999年开始进行了政府机构改革，2002年宁波市机构改革领导小组审核了10个部门的职能配置、内设机构与人员编制“三定方案" ，精简了机构，现高了办事效率。为提高政府的能力，宁波政府开始重视管理活动的产出与结果，树立逆向思维，采取逆向行动.开辟了相关的事业，避免了年复一年的投人成效甚微、形成无底洞的局面。

“如果预期的净收益（潜在利润）超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”^[3]。宁波政府的制度创新是以权力为中心的“自上而下"供给主导型模式，即微观主体的制度需求能否转变为现实的制度安排.依赖共能否从权力中心获得制度创新的特许权，或者能否凭借其讨价还价能力突破进人壁垒。所以，就目前来看宁波政府在制度创新过程中还存在着许多的问题。

由于几千年来封建官僚意识的沿袭，“官本位“思想在政府官员的头脑中还根深蒂固；受西方新公共管理潮流的影响，有些政府部门在具体的行为中片面地追求效率，信仰管理主义，而忽略了韦伯主义所强调的规则和控制，忽略了制度本身的公正性；受各种外界因素的影响，政府部门有些公务员追求单项冒尖忽视全面建设，有的只颐眼前不想长远甚至不惜竭泽而渔，表现出一种实用主义的倾向；政府官员为提商行政效率，调动地方的积极性.将权力下放给地方政府，但是他们没有意识到在民主与法制都不健全的情况下，在没有或缺乏硬件约束的条件下，地方政府的意志和行为很难自觉地反映民意和体现国家的意志，从而偏离社会公共利益的正确方向。

宁波政府近几年来公开向社会选拔局级领导干部，扩大了干部选拔的范围，取得了一定的成效，但是在“不拘一格降人才”的力度上还需要进一步的制度创新；为保降经济转轨时期的体制正常运行，宁波政府建立了对不同所有制企业的从业人员和失业职工进行统一的社会保障的机制，但是在实施过程中仍存在不同所有制单位高低不一的情况，从而影响了人才的合理流动；为更好地稳定私营企业.吸引外资企业落户宁波，宁波政府就如何在制定地方性的法规上对保护私有产权有实质性的突破，但在如何强化保护产权和合法契约的履行条件等问题上还未作出进一步的考虑；在建立政府提供公共产品和政府生产公共产品相分离的政府管理理念的基础上.就如何加大“公共产品”市场化的力度上还缺乏进一步思考实践，以形成效益为中心的管理理念。^[4]

改革是个系统工程，不能仅仅停留在单项推进、局部试点阶段。按照系统论的观点，任何事物及其变化都是一一个系统，政府更是如此。因此，政府制度创新应该是一个多面向的系统工程，沙及行政组织结构、行政运作机制行政管理方法的再造或更新，沙及行政组织中人的观念的转变等。这也是改革难以敢得整体成效和长期成效的一个重要原因。^[5]

宁波政府实行了政务公开，但是政务公开的渠道、形式比较单一，内容没有及时予以更新。有的部门没有公开政府日常工作事项和备案事项的办事流程；有些部门政务公开流于形式，公开的内容简单，时效性、实际可操作性不强。宁波市审批制改革虽然取得了阶段性成果，但是一些部门与部门之间、部门内部处室之间、窗口与部门内部处室之间没有建立完善的协调机制。部门与部门之间各自为政，一些重复、交叉事项缺乏协调.运作程序难以落到实处。

斯特考尔认为"制度是能够自行实行或由某种外在权威施行的行为规范"。^[6]换言之，制度或制度化应该内含着实施机制，没有实施机制的制度只能是制度的纸制复本，它们不可能对社会效率与公平的提高发挥真正的作用。

宁波政府在市场化改革的过程中移植了一些西方国家有关市场的规则，这大大降低了正式制度创新和变迁的成本，但是制度转让并不像技术转让，它取决于意识形态与创新制度的相容程度。若两者是相容的，那么制度创新的引人，不管它是通过扩散过程还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化，都会进一一步降低制度变迁的成本。虽然近几年来宁波政府制度创新的意识普遍得到了增强，但是创新的主体意识还不够强，有些部门领导不够正视，部分创新项目落实不够到位，缺乏相应的实施机制。

在社会主义国家中，社会权利的所有者是人民，国家主权完全归属于人民，政府的权力是在人民共同授意的基础上获得的。因此宁波政府要继续将公众视为公共机构的顾客，将公共利益作为关注的焦点。首先，应继续关注顾客获得高质服务的日益强烈的要求，以顾客的需求作为政府管理活动的依归。其次，围绕公众利益，从“顾客立场思考”，以公众的满意度作为政府工作的终极目标和政府绩效的首要评估标准，将公众、顾客、消费者与他们作为这个社会的主人、所有者统一起来。第三，强化宗旨观念，转变行政理念，由重审批转为重服务，由你要我服务转为我要为你服务，不断增强服务的自觉性和主动性。继续实行“一站式管理、一条龙服务、一个窗口对外”，规范服务行为，提高服务质量和效率。认真落实办事时限制、岗位责任制、行政行为过错责任追究制，促进政府服务的规范运行，以规范促高效，以规范的窗口服务展示各职能部门优质、高效的服务风貌。第四，政府管理应采纳民营企业的管理方法，以市场为导向.加强竞争，给公众以选择的机会。打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割，允许私营部门参与公共产品的提供，给公共部门注入提高服务效率、改进服务质量的内在动力。

“结果预算”是以成本控制为核心，以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制，它注重资金的价值，强调公共服务的针对性而不是普遍性。一个运行成本太高的政府，他的“收益”——服务质量和水准——一定是递减的，所以政府要算效益账，严控行政费用，降低运行成本。同时“结果预算”并不单纯是成本收益分析的技术，而是一种内部管理合理化的方式。它把制定计划和项目实施连为一体，从而弥补管理环节中的漏洞。所以宁波政府应注重“结果预算”，以结果为导向，明确公务员的责任底线。

与“结果预算”相联系的还有成本核算和指标体系的建立，应强调公开透明与民主参与，使政府运作像“玻璃缸里的金鱼”，随时受公共的监督。所以宁波政府在制度创新的同时应注重群众的监督机制，不断提高政府服务的水平，真正让人民群众满意。

此外，要实施效益审计考评标准，对政府决策的效益进行审查，揭密管理不善、决策，失误造成的损失浪费。

为提高政府的工作效率，政府要简政放权，将权力主动下放给社区，还权于人民，加强城市社区建设，开展社区居民自治。

要引入绩效评估制，建立功绩制，以公众的满意度作为政府绩效的评判标准。“判断供给者履行其提供服务的程度如何的关系最密切的信息和证据，就是使用者对服务质量和价值表述出来的评价。^[7]在评估工作中，一方面应量化各项评估指标，另一方面还要使顾客满意度成为衡量政府在公共管理上成效如何、政府工作人员是否称职的指标。

要进一步深化产权制度改革，明确责任，减少效率损失。“有效率的产权是经济增长的关键^[8]。为更好地稳定私营企业，吸引外资企业落户宁波，目前在国家物权法还未出台的情况下，宁波政府可以结合地方实际以地方法的形式，建立保护私有产权的制度，相应强化其保护产权和合法契约的履行条件，以满足社会日益增长的制度需求，实现地方性制度均衡。

以电子政务建设为契机，利用现代化办公手段和网络资源，对政府服务进行技术革新，提高行政效率，电子化的政府是城市核心竞争力的要件之一。所以宁波政府在制度创新过程中，要加快电子政务建设，加快推进政府在管理体制，管理观念、管理方式和管理手段的现代化，设立网上虚拟政府，建立起信息透明的制度，将政府和政府官员置于公众的监督之下，真正成为“阳光政府”。(www.xing528.com)

同时，为满足公众的基本需求，应增强网站功能，提供多种服务方式。宁波市政府应将网站与县（市）区网站贯穿起来，设立网站群，在政府的统一领导下，使各县（市）区的网站能够得到均衡有效地发展。力求把政府门户网站建设成为宁波市政府在互联网上信息发布和提供服务的总平台，成为服务百姓、服务企业、服务国内外人士的桥梁。

吸收韦伯原则的精神，推行政府“问责制”，创建良好公信力。进一步深化公务员人事制度改革，完善选人用人机制，积极探索建立公务员分类管理办法和干部政绩考核制度，推行职务与职级相结合的激励保障机制，有效形成政府官员对公众负责的约束机制。建立有效的法律监督制约机制，完善民主监督体制。加快建构政府问责制，明确问责范围和问责对象，将问责制与政府官员的晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合起来，以保证问责制的健康发展，使长期习惯于“对上负责”的政府官员们学会“对下负责”。

建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。严格履行法定职责，确保法律法规正确实施。深化完善行政执法责任制，健全行政决策监督和责任追究制度，完善规章和规范性文件的备案审查制度，高度重视人民群众的监督，自觉接受权力机关的监督，虚心接受政协的民主监杼和人民法院依照行政诉讼法实施的监督，支持新闻舆论监督，强化政府系统的内部监督，扎孔实实地推进法治政府建设。

强调法律实施机制的建设，注重与法律制度和实施机制相关的习惯和民情的培养。要加强法律意识，养成深厚的法制习惯，强化执法的决心和力度，加快法治政府的建设进程。

[1】诺思·道格拉斯.经济史中的结构与变迁[M].三联书店，1991

[2]道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[M].学苑出版社，1988

[3] L·E·戴维斯、D·C·诺思.制度变迁与美国经济增长[M].三联书店，1976

[4]卢现祥.西方新制度经济学（修订版）[M].中国发展出版社，2003

[5]傅小随.中国行政体制改革的制度分析[M].国家行政学院出版社，1999

[6]R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].三联书店，1994

[7]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].中国人民大学出版社，2001

[8]周其仁.产权与制度变迁[M].社会科学文献出版社，2002

[9]倪璃飞.中国城市竞争力报告[M].社会科学文献出版社，2003

[10]欧文・E·休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2001

[11]宁波市人民政府办公厅.关于深化行政审批制度改革的实施意见.国民经济和社会发展第十个五年，计划.http:〃www.ningbo.gov.cn

[12]郭小聪.中国地方政府制度创新的理论：作用与地位.政治学研究[J].2000（2）

[13]李晓西.制度创新与政府管理制度——在太平洋所”制度创新与政府管理”学术研讨会上的发言.上海改革[J],2003（1）

[14]扬帆三江竞争先——宁波市跨越式发展纪实[N].人民日报.2002.6

[15]大刀阔斧开展审批制度改革扎实有效推进政府职能转变[M].宁波市审批制度改革工作总结[M]. 2000.2

[16]王玉明.论政府制度创新——从新制度经济学的视角分析.国家行政学院学报[J].2000（6）

[17]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为.经济研究[J].1998（1）

（作者单位：宁波大学）

注释

[1]布坎南“自由、市场和国家》（中译本），北京经济学院出版社1988年版，第282页。

[2]摘自甬政办[2004]13号题为《关于深化行政审枇制度改革效能监督暨目标考核情况通报》文件。

[3]R，科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1991年版，笫274页。

[4]丁耀明：《转型期地方政府角色的重新定位》，《宁波党校学报》2003年第5期，第66页。

[5]吴志华：《美国的政府企业化改革及对我国的启示》，《中国软科学》1999年第6期，第20页。

[6]樊纲；《渐进式改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版。

[7]乔皮尔斯、约翰纽斯特郎：《管理宝典——开创管理新纪元的36部经典管理著作集粹》，东北财经大学出版社1998年版，第290页。

[8]道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，学苑出版社1988年版。