自动续期：有偿还是无偿？解析民法典编纂实践

要解决自动续期的操作性问题，首先就要解决自动续期究竟是有偿续期还是无偿续期的问题。对于这个问题，学者有不同的看法。主张自动续期应是无偿续期的学者们认为：第一，自动续期从文义解释角度，可以理解为建设用地使用权期满后土地使用人不需要再申请续期^[4]，假设自动续期仍需申请或还要缴纳一定的费用，就会失去“自动续期”的基本文字内涵。第二，我国房价居高，普通百姓为了买房往往背负了多年房贷，若住宅建设用地使用权到期后仍要缴纳土地使用费，民众会觉得自己只是租住了70年期限的房屋，很难接受这一事实。^[5]第三，无偿续期有利于物尽其用，维持房屋所有权的稳定性，符合《物权法》定纷止争的目标，还有利于鼓励土地使用权人在不翻新重建的前提下尽量延长建筑物的使用寿命，减少资源的浪费。^[6]

而主张自动续期应为有偿续期的学者们则认为：第一，有偿续期有利于土地资源的合理分配，促进社会公平。^[7]第二，无偿续期使得土地所有权无法体现，虚化土地所有权，有土地私有化之嫌。^[8]第三，土地使用权年限越长，所交的土地出让金越多，所取得的土地（使用权）价值也就越高。若后续的土地使用权不需要付出代价或付出低于当年同类土地的出让金就可以取得，这不仅是破坏了现行的土地估价体系，而且对为了得到更长的土地使用年限而付出更高代价的土地使用人而言，很不公平。第四，续期时免交和少交土地出让金，实际上是对房屋所有人的补贴，这种补贴伤害了无房者的利益，因为少收土地使用权出让金，就减少了政府收入，也即减少了全民的公有财产。第五，《暂行条例》之所以规定了土地使用权年限的上限，暗含了续期需要支付费用的意思。如果能够无偿无限续期的话，规定上限的意义在哪里？^[9]

上述两种观点均有一定道理，但也都有值得商榷之处。笔者认为，从我国的实际国情出发，住宅建设用地使用权的自动续期制度应当以无偿续期为原则，以有偿续期为例外。理由是：

第一，无偿续期是保障国民生存权的要求，是对基本人权的尊重。尊重与保障国民的基本人权，是我国宪法的规定，而生存权是众多人权中最基本的权利。住宅是人类生存的必需品，是一国国民安居乐业的必备物质条件，而住宅与位于其下的土地密不可分。如果我们一方面承认国民的住宅所有权可以永续享有，另一方面又规定位于其下的建设用地使用权期限届满时若要续期，需要再次支付土地使用费，否则将收回土地使用权，那么，国民的住宅将“无处安身”，住宅所有权也将无法得到保障。

第二，无偿续期与维护土地公有制并不冲突。有学者认为，将住宅建设用地使用权的自动续期理解为无偿无期限的续期，不符合我国土地公有制的精神。^[10]笔者对此不敢苟同。首先，我国《物权法》中所规定的建设用地使用权和大陆法系国家或地区物权法上的地上权的意义相当。^[11]笔者认为，尽管我国的住宅建设用地使用权制度存在的前提是土地公有制，与大陆法系国家以土地私有制为基础的地上权制度存在很大的不同，但从法理上来说，两者均是利用他人土地建造建筑物的制度，法律性质上并无本质的差异，只不过地上权制度利用的土地是私人土地，而我国建设用地使用权利用的是国有土地而已。我们没有必要因为这两种制度产生的基础不同而在立法上刻意否认两者在法律属性上的相同。因此，大陆法系国家的地上权制度的一般理论同样可以适用于我国的建设用地使用权制度。就地上权制度而言，建筑物的所有人对他人土地的利用，既可有期，也可无期；既可有偿，也可无偿。有期或无期，有偿或无偿，完全取决于土地所有人与地上权人的约定。换言之，地上权并不会因为无期或无偿取得而与土地所有权发生混同。因此，那种认为住宅用地使用权到期后如果无偿续期，就会与土地所有权发生混同，从而导致土地私有化的观点，在法理上是不能成立的。其次，从我国现行法的规定看，依照我国《土地管理法》和《物权法》，农民的宅基地属于农村集体组织所有，但农户对宅基地的使用权可以无偿取得，且可以永续使用。^[12]法律并没有规定宅基地使用权的使用期限，也没有规定取得宅基地使用权需要支付使用费。^[13]农村集体土地所有制同样是我国社会主义公有制的重要组成部分，但并无人质疑宅基地使用权取得的无偿与使用的无期会导致土地的私有化。再次，从现代国家承担的义务角度来看，保障国民安居乐业，是任何一国政府均应承担的法定义务。而要履行这一义务，在我国公有制的背景下，就要承认国民对其房屋的所有权和位于其下的国有土地使用权。一国实行土地公有制，目的不在于通过对土地资源的垄断和有偿使用，使政府获得高额的土地收益，而在于通过这一制度使得有限的土地资源在全体国民中进行合理的分配。当土地的有偿利用与人民的安居需求发生冲突时，国家理应将土地供人民无偿使用。只有这样，国家才能履行对保障人民安居的承诺。

第三，无偿续期与国有土地所有权的继续存在并不矛盾。笔者认为，在承认住宅建设用地使用权可以无偿、自动续期的前提下，坚持国家对住宅用地的所有权，仍有意义。它的意义有三：一是在因公共利益需要对私人房屋进行拆迁时，只需对房屋进行补偿，无须对土地使用权进行补偿，因为业主在自动续期后对住宅用地使用权的取得是无偿的。二是当业主改变住宅的用途，用于商业目的时，政府有权要求业主补交土地出让金，依据是国家作为土地所有人，无偿提供住宅用地使用权，是履行社会保障的义务。改变土地用途，用于商业目的，已超出了社会保障的范畴。三是当业主放弃房屋所有权时，国家有权无偿收回住宅用地使用权。

第四，如果采用有偿续期可能引发社会的不稳定。在我国的城市居民中，富豪毕竟是少数，对于大多数家庭来说，穷其一生的积蓄，甚至几代人的收入，方可购买一套住宅。如果在住宅建设用地使用权到期后，仍要他们有偿续期，将会引起包括城市中产阶层在内的城市居民的强烈反弹。如果一个家庭依其收入，已无力缴纳续期费用，政府将如何处置？这是主张有偿续期的人不得不思考的一个问题。(www.xing528.com)

在强调对城市居民的安居需求所涉及的住宅用地使用权应当无偿、自动续期的同时，笔者也认为，对于超出安居需求的住宅用地，应当采用有偿、申请续期的方式，这类住宅用地主要包括城市中的豪宅用地、一户多宅用地等。对此类住宅用地采用有偿、申请续期的方式，理由有三：

第一，住宅建设用地使用权的无偿续期，是建立在国家履行保障城市居民基本安居需求义务基础上的，城市中的豪宅用地、一户多宅用地已超出了安居的范围，对于超出部分的用地续期，土地所有人有权要求其支付土地使用费。

第二，平衡贫富差距，体现社会的公平与正义，否则将导致富人多占地、穷人无地或少地的现象发生。

第三，防止房地产投资过热，对实体经济投资不足的现象发生。如果不对超出安居需求的豪宅用地、一户多宅用地采用有偿、申请续期的方式，将会诱发大量的社会资金涌入房地产领域，通过购买多套住宅的方式，将住宅出租或加价转让牟利，这种投资模式风险小、回报快，从而导致对其他企业的投资产生“抽血”效应。从长远来看，不利于国民经济的健康、可持续发展。

综上所述，笔者认为，在我国尚未开征房产持有税（或称“保有税”）的情况下，对于住宅建设使用权的续期问题，采用无偿自动续期为原则，有偿申请续期为例外的做法，对于保障城市居民安居的基本需求，调节贫富差距，抑制房地产投资冲动，维持地方政府的税收来源，维护国家作为土地所有者的利益，均具有积极意义。