卢梭把国家比作一个人，国家权力由立法权力与行政权力组成，“立法权力是国家的心脏，而行政权力是国家的大脑”。[73]卢梭也强调国家权力的分工问题，国家主要权力有立法权与行政权，二者犹如心脏与大脑，它们是一个互动的整体，任何一个部件都不能出现问题，否则就会影响到一个人的整体健康状况。一个人的大脑或是心脏如果出现了问题而不能正常运作，这个人要么会成为植物人，要么就是死人。关键是这个大脑要为人民利益着想，而不能为权力者私利着想，权力的实质是人民意志。因此，人民与政府之间不是双务契约关系，政府只是人民单方面所聘用的雇员，人民有权任意解雇官员。“行政权力的掌握者并不是人民的主人，而只是人民的职员；人民可以随其所愿地任命他们或者解雇他们；这里没有一个与他们缔约的问题，而是一个服从的问题；他们在履行国家赋予他们的职能的时候，只是作为公民在承担他们的义务，而没有任何权利对条件进行讨价还价。”[74]卢梭的社会契约论与霍布斯、洛克等英国的自然法契约论有着根本不同，霍布斯的社会契约双方当事人是个人与权力者，每个人都把权利全部转让给一个人或者一部分人，组成政府与国家，政府与国家依照契约来保护每个人的自由权利。显然，霍布斯把政府作为契约的当事人，而卢梭却认为政府不是社会契约的一方当事人，政府没有与人民讨价还价的权力，而只是人民的代理人，必须无条件地遵从人民的意志。行政职员是人民雇佣的人，不再是专制社会的人民之上的官老爷，不再是人民的主人，而只是法律的执行者，是人民所委托的代理人。超越法律的权力者必然沦为暴虐的特权专制者。“暴君是一个违背法律进入政权，但是却依照法律进行统治的人；而专制君主则是一个把自己置于法律之上的人。”[75]违背法律的人和超越法律之上的人都是破坏法律的权力者。因此，权力必须置于法律的“笼子”之中，把权力约束在法律之内运作。(www.xing528.com)
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