风景名胜区的保护与管理法律制度

（一）风景名胜区的概念

为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜区资源，国务院于2006年9月6日第149次常务会议通过了《风景名胜区条例》，该条例自2006年12月1日起实施。

根据《风景名胜区条例》第2条的规定，风景名胜区指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

从以上定义可得出风景名胜区必须具备三个条件：

1.具有观赏、文化或科研价值

例如，长江三峡有极大的观赏价值，北京周口店猿人遗址具有极高的文化价值，四川都江堰具有巨大的科研价值。

2.自然景物、人文景物比较集中

例如，杭州西湖，既有自然形成的湖光山色，又有历代遗留的人文景物。

3.可供人们游览、休息和进行科学、文化活动

例如，名山大川可供人们游览观光，历史遗迹可供人们凭吊等。

（二）国家对风景名胜区实行的原则

《风景名胜区条例》第3条规定：“国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”

1.科学规划

风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然的和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜区的自然属性、文化内涵和地方特色。

风景名胜区的详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基本设施、旅游设施、文化设施等建筑项目的选址、布局与规划，并明确建设用地范围和规划设计条件。

2.统一管理

依据《风景名胜区条例》第4条的规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

依据《风景名胜区条例》第5条的规定，国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

3.严格保护

风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或随意改变。风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区的景物，水体、林草植被、野生动物和各项设施。

风景名胜区管理机构应当对风景名胜区的重要景观进行调查、鉴定，并制定相应的保护措施。任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。

4.永续利用

风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。

风景名胜区的管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜区资源，改善交通、服务设施和游览条件。

国务院建设主管部门应当对国家级风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估，对发现的问题，应当及时纠正、处理。

（三）风景名胜区的分级、设立与管理

1.风景名胜区的分级

风景名胜区按其景物的观赏价值、文化价值、科研价值和环境质量、规模大小等划分为两级，即国家级风景名胜区和省级风景名胜区。我国国家级风景名胜区，对应于国外的国家公园，原称国家重点风景名胜区，由国务院批准公布。自1982年起，国务院先后公布了7批、208处国家级风景名胜区。

2.风景名胜区的设立

设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区；具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。

设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。

设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。

3.我国的世界遗产

世界遗产是指被联合国教科文组织和世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观。

根据形态和性质，世界遗产分为文化遗产、自然遗产、文化和自然双重遗产、记忆遗产、人类口述和非物质遗产、文化景观遗产。

我国旅游资源丰富，许多文化与自然遗产享誉世界。我国自1985年参加联合国教科文组织的《保护世界文化和自然遗产公约》以来，截至2012年12月，已有43项文化和自然遗产被联合国教科文组织批准列入《世界遗产名录》。其中：文化遗产27项，自然遗产9项，自然与文化双重遗产4项，文化景观3项。

我国世界文化遗产共27处：北京周口店北京猿人遗址；甘肃敦煌莫高窟；长城；明清皇宫（北京故宫、沈阳故宫）；陕西秦始皇陵及兵马俑；西藏拉萨布达拉宫（大昭寺、罗布林卡）；河北承德避暑山庄及周围寺庙；山东曲阜孔庙、孔府、孔林；湖北武当山古建筑群；云南丽江古城；山西平遥古城；苏州古典园林；北京颐和园；北京天坛；重庆大足石刻；四川青城山—都江堰；洛阳龙门石窟；明清皇家陵寝（荆门明显陵、保定清西陵、唐山清东陵、明孝陵、十三陵、盛京三陵）；皖南古村落（西递、宏村）；山西大同云冈石窟；吉林高句丽王城、王陵及贵族墓葬；澳门历史城区；河南安阳殷墟；广东开平碉楼与古村落；福建土楼（漳州南靖、龙岩永定、漳州华安）、河南登封天地之中古建筑群、内蒙古元上都遗址。

我国世界自然遗产共9处：湖南武陵源风景名胜区；四川九寨沟风景名胜区；四川黄龙风景名胜区；云南三江并流；四川大熊猫栖息地；中国南方喀斯特（重庆武隆、昆明石林、黔南州荔波）；江西三清山；中国丹霞（遵义赤水、邵阳崀山、韶关丹霞山、鹰潭龙虎山、上饶龟峰、衢州江郎山、三明泰宁）；云南澄江帽天山化石地。

我国世界文化与自然双重遗产共4处：山东泰山风景名胜区；安徽黄山风景名胜区；四川峨眉山—乐山风景名胜区；福建武夷山。

文化景观有3处：江西庐山风景名胜区；山西五台山；浙江杭州西湖。

另外，我国还有29个人类口述和非物质遗产：昆曲、古琴、新疆木卡姆、蒙古族长调、端午节、中国书法、中国篆刻、中国剪纸、中国雕版印刷技艺、中国传统木结构营造技艺、中国传统桑蚕丝织技艺、龙泉青瓷烧制技艺、妈祖信俗、南音、南京云锦织造技艺、宣纸传统制作技艺、侗族大歌、粤剧、格萨尔、热贡艺术、藏戏、玛纳斯、花儿、西安鼓乐、中国朝鲜族农乐舞、呼麦、羌年、黎族传统纺染织绣技艺、中国木拱桥传统营造技艺。

2010年11月16日，中医针灸、京剧被列入《人类非物质文化遗产代表作名录》。2011年11月中国皮影戏被列入《人类非物质文化遗产代表作名录》。

4.风景名胜区的行政管理

《风景名胜区条例》第4条规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

（四）风景名胜区的规划管理

风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。编制风景名胜区规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见；必要时，应当进行听证。

1.风景名胜区的总体规划

风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。

风景名胜区总体规划应当包括下列内容：

（1）风景资源评价；

（2）生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；

（3）风景名胜区的功能结构和空间布局；

（4）禁止开发和限制开发的范围；

（5）风景名胜区的游客容量；

（6）有关专项规划。

国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。(www.xing528.com)

依据《风景名胜区条例》的规定，风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。总体规划的规划期一般为20年。风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，作出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。

2.风景名胜区的详细规划

风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。风景名胜区详细规划，应当符合风景名胜区总体规划。

国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。

风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人均有权查阅。

经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。

政府或者政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。

（五）风景名胜区旅游资源的保护

1.风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度。风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施。

2.在风景名胜区内禁止进行下列活动：

（1）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；

（2）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；

（3）在景物或者设施上刻划、涂污；

（4）乱扔垃圾。

3.禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。

4.在风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：

（1）设置、张贴商业广告；

（2）举办大型游乐等活动；

（3）改变水资源、水环境自然状态的活动；

（4）其他影响生态和景观的活动。

（六）风景名胜区旅游资源的开发利用

1.风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。风景名胜区内涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应当执行国家有关法律、法规的规定。

国务院建设主管部门应当对国家级风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估。对发现的问题，应当及时纠正、处理。风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，应当在风景名胜区内设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查，禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。

2.风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务，经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。

风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院建设主管部门等有关部门制定。

（七）法律责任

《风景名胜区条例》第六章专门对违反风景名胜区管理的法律责任作出了规定。

1.违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：

（1）在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；

（2）在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；

（3）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院，以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。

2.违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。

3.违反本条例的规定，在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案未经国务院建设主管部门核准，县级以上地方人民政府有关部门核发选址意见书的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.违反本条例的规定，个人在风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处1千元以上1万元以下的罚款。

5.违反本条例的规定，在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款；刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6.违反本条例的规定，未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内进行下列活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，并处10万元以上20万元以下的罚款：

（1）设置、张贴商业广告的；

（2）举办大型游乐等活动的；

（3）改变水资源、水环境自然状态的活动的；

（4）其他影响生态和景观的活动。

7.违反本条例的规定，施工单位在施工过程中，对周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌造成破坏的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处2万元以上10万元以下的罚款；逾期未恢复原状或者采取有效措施的，由风景名胜区管理机构责令停止施工。

8.违反本条例的规定，国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（1）违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区的；

（2）风景名胜区自设立之日起未在2年内编制完成风景名胜区总体规划的；

（3）选择不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的；

（4）风景名胜区规划批准前在风景名胜区内进行建设活动的；

（5）擅自修改风景名胜区规划的；

（6）不依法履行监督管理职责的其他行为。

9.违反本条例的规定，风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由设立该风景名胜区管理机构的县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（1）超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；

（2）未设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌的；

（3）从事以营利为目的的经营活动的；

（4）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的；

（5）允许风景名胜区管理机构的工作人员在风景名胜区内的企业兼职的；

（6）审核同意在风景名胜区内进行不符合风景名胜区规划的建设活动的；

（7）发现违法行为不予查处的。