未成年人刑事司法社会支持机制的问题分析

由于我国未成年人刑事司法社会支持机制建设起步较晚，又缺乏成熟的未成年人福利体系作支撑，因此尽管20年来我国在这方面的探索已经取得一定的成绩，但总体上仍不尽如人意，无论是在发展规模还是在建设进度方面，都还不能满足我国未成年人刑事司法的实际需要。具体而言，我国未成年人刑事司法社会支持机制建设存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）各地发展不均衡

由于我国探索未成年人刑事司法社会支持机制的最大动因来自于基层未成年人刑事司法工作的实际需求，从一开始就呈现出先由局部地区自发探索、其他地区予以借鉴、中央文件给予认可、成功经验全国推广这样自下而上的发展模式。而能够率先对这些社会支持机制进行探索的地区，往往都是经济基础比较好，司法人员观念比较新，社会资源相对比较丰富，流动人口相对较多，未成年人刑事案件较为多发的以直辖市或者省会城市为主的大中型城市，比如，北京、上海、云南昆明、陕西西安等地。而对于那些经济发展水平不高、社会资源匮乏的广大二三线城市而言，这样的经验几乎没有借鉴的条件和可能性。换言之，发端于北京、上海这些大城市的改革探索，其侧重点主要在于如何整合、利用现有的社会资源为未成年人刑事司法提供社会支持，而对于广大中小城市而言，在没有相应社会资源可供利用的情况下，如何培育未成年人刑事司法所需要的社会资源才是更为关键和基础的问题。以对社会支持需求较高的附条件不起诉环节为例，全国各地的附条件不起诉比例呈现出一种较为不均衡的状态，根据学者的调查，在2013年至2017年间，被调查地区的附条件不起诉平均适用率最高为29.9%，最低仅为2.5%^[10]，其间的差异不可谓不明显。社会支持的不均衡分布状态导致了刑事诉讼法规定的制度在各地实施时呈现出较大的差异性，这严重影响了法律平等原则的贯彻落实。

随着 《合作框架协议》的签署，这种社会参与地区差异问题有望被自上而下的整体推进改革模式所解决。从逻辑上来讲，欲在全国建立普遍性的社会支持体系，应首先着力于解决社会资源分布不均衡的矛盾，优先考虑在社会资源匮乏地区如何建立社会支持体系，即解决所谓的木桶效应问题。但2018年9月的 《关于试点工作的通知》拟在全国范围内选择部分工作基础较好、有地域代表性的地市、县区，部署开展相关试点工作。这种试点推进的方式并不能改变原来的地方性探索造成的地区差异问题，未来必然会面临试点经验无法向全国推广的难题。

（二）政府参与尚需加强

我国探索未成年人刑事司法社会支持机制最大的特点就是检察机关一直在其中发挥着主导作用，而各级各地政府的参与尚需加强，这固然和检察机关在未成年人刑事司法中所承担的捕、诉、监、防这种四位一体的综合性职能及其在刑事诉讼过程中所处的承上启下环节有关，但是建立社会支持体系绝非刑事司法机关凭借一己之力就可以完成的。事实上，我国检察机关在探索社会支持机制的过程中，经常会面临在寻求或链接社会资源时的各种困惑或者问题，比如，在没有建立观护基地的情况下，检察机关在考虑适用附条件不起诉时，往往需要检察官自己去寻找能够接收被不起诉人的考察帮教单位；而在建立观护基地的情况下，又存在着对于进入观护基地的未成年人无法提供医疗、保险等基础保障，在观护措施方面，欠缺系统的文化教育、法治教育、生命教育、人文教育等基础教育设施，也没有制度化、体系化的观护场所、社交群体活动和公益活动等种种问题^[11]。这些困惑或者问题的存在并非由检察机关自身所致，实乃是因为检察机关承担了自身根本无力承担的重任。未成年人刑事司法的社会支持体系和机制虽然服务于未成年人刑事司法，但其建设却远非刑事司法机关所能完成的任务，其中所需要调动或者牵涉的各方面资源，包括民政、教育、医疗、文化、城市建设等政府各部门、社区基层组织、工青妇等群团组织，加上社工组织、爱心企业、志愿者、公益组织等各种社会力量，只有承担社会管理职能的政府才有能力、有条件对上述资源进行整合。

在我国未成年人刑事司法社会支持机制的实践探索中，由于负责统筹社会支持体系建设的政府部门缺位导致的资金短缺、配套措施不足等问题，“严重制约了社会支持体系的可持续发展”^[12]。正如我国学者所指出的：“未成年人保护需要全社会参与，形成一个强有力的保护体系。检察机关在未成年人检察工作中发现了社会支持体系不可或缺的重要作用，但要认识到，党委和政府才是未成年人保护体系和保护工作的组织、领导、决策和建设者，检察机关只是一个积极的参与机关和责任机关。”^[13]可以说，政府的主导作用没有得到应有发挥，是我国目前未成年人刑事司法社会支持体系尚处于零打碎敲、发展缓慢、难成体系、难以持续的重要原因。典型的例证莫过于云南盘龙区的合适成年人项目自2010年10月由当地政府从英国救助儿童基金会接手之后，“工作人员就由2004年的34人兼职 ‘合适成年人’和2005年10名专职人员，锐减到当前的4名专职、6名兼职人员”，主要原因在于凭空增加的编外人员的经费难以解决。^[14]除了经费限制问题之外，社会支持的稳定性问题在政府缺位的情况下也比较突出：“目前，未成年人保护存在两个特别的现象，政府的治理体系基本不存在，个人非公组织形式十分缺乏，有的地方以协会的形式来代替。实践表明，因为一时热情成立的协会，随着种种状况的出现，逐渐就销声匿迹了。虽然也有志愿者，但因为缺乏有效的组织，效果并不理想。”^[15]再加上我国刑事诉讼法对社会调查、合适成年人参与、附条件不起诉等制度的适用并未采取强制性要求，而是通过 “可以”^[16]适用的方式交由公安司法机关自由选择，也为这种不具有稳定性和持续性的改革探索提供了法律空间。

（三）建构模式和发展路径尚需明确

由于我国未成年人刑事司法社会支持机制建设始自于未成年人刑事司法的实际需求和各地以需求/供给关系为导向进行的实践探索，之前未经过充分的理论论证和整体方案设计，最终呈现出来的社会支持机制形式不一、内容不一。有的地方仅探索合适成年人参与制度，有的地方因地制宜探索建立观护基地，也有的地方尝试引入司法社工介入诉讼，还有的地方探索对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行心理测评和风险评估。而且即便是对同一种支持机制进行探索，各地也发展出内容和形式不尽相同的各种模式，比如有关合适成年人参与的探索，实践中就有 “上海模式”“盘龙模式”和 “同安模式”的区分^[17]。

2018年最高人民检察院和共青团中央签署的 《合作框架协议》提出了构建未成年人检察工作社会支持体系的目标，并提出了相应的合作方式，具有非常重要的顶层设计意义。根据协议，构建未成年人检察工作社会支持体系的基本架构是 “指导省级及以下检察机关和共青团组织实现对接，组建专门的未成年人司法社会服务机构”，“一门受理”检察机关、共青团委派的工作及委托提供的相关社会服务，并接受同级综治委 “预青”专项组指导，逐步实现实体化注册、专业化运作。在工作流程上，各级检察机关未检工作机构在办案过程中，通过委托或服务申请等形式向本地未成年人司法社会服务机构提出工作需求。社会服务机构接受委托或申请后，提供针对性的支持服务，或转介至有关职能部门、社工机构、社会组织实施，并负责开展跟踪督导、质量评估。在运作方式上，采取项目制方式，即根据 《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》服务清单中 “青少年合法权益维护和社会保障支持服务”“青少年违法犯罪预防”等相关目录，通过政府购买服务的方式，以项目化运作为载体，支持和引导本地社会工作服务机构向涉罪未成年人、未成年人被害人以及民事、行政案件未成年当事人提供必要的社会服务。在发展路径上，采取试点推动的方式，即最高人民检察院、共青团中央在全国范围内选择部分工作基础较好、有地域代表性的地市、县区开展试点工作，探索构建未成年人检察工作社会支持体系的路径和机制。鼓励各地开展省级试点工作，做好试点经验的总结和推广，发挥示范带动作用，推动全国未成年人检察工作社会支持体系的建设。在上述合作框架协议的基础上，2019年4月11日最高人民检察院联合共青团中央发布了首批委托开展未成年人检察工作社会支持体系建设的40家工作单位名单。上述框架合作协议的内容具有两个重要的基点：一是组建专门的未成年人司法服务机构；二是采用项目制方式予以运作。

1.组建专门的未成年人司法服务机构

组建专门的未成年人司法服务机构是构建未成年人刑事司法社会支持体系的一个重大突破，在 《合作框架协议》的设计中，该机构统一接收 （“一门受理”）来自公安司法机关的社会支持需求委托或者申请，除了力所能及提供针对性的支持服务之外，该机构还具有链接各种社会资源的职能，即将自己不能提供的服务转介给相关政府职能部门、社工机构或社会组织实施。从设立方式上来看，未成年人司法服务机构由检察院联合共青团组织组建，接受综治委 “预青”专项组的指导，逐步实现 “实体化注册、专业化运作”。但是根据该方式设立的司法服务机构性质定位并不明朗，由检察机关和共青团组织联合组建的机构，一般会涉及国有资产的使用问题，比如，办公场地的确定、办公设施的配备等，如此一来这个机构应当属于事业单位，应在各地事业单位登记管理局登记以获取独立法人资格，而不应在民政部门按社会团体注册。由于在我国事业单位和社会团体属于不同的社会组织，分别有各自的管理体制，新设立的未成年人司法服务机构究竟属于哪种社会组织应当予以明确，否则势必会影响其未来的正常运转和管理。此外，该司法服务机构在未成年人刑事司法中的法律地位也未在 《合作框架协议》中得到明确。未成年人刑事司法是一项严肃的法律活动，应当严格依照法律规定的程序进行，但目前的刑事诉讼法中并未赋予相关社会组织及其人员相应的法律地位及其权利，导致社会力量介入司法过程的 “合法性困境”，最典型的例证莫过于社会组织及其人员在进行社会调查时与在押未成年犯罪嫌疑人、被告人的会见权问题。(www.xing528.com)

从职能上来看，这一司法服务机构的设立等同于搭建了一个未成年人刑事司法社会支持服务的综合性平台，其将大大简化公安司法机关在办理具体案件过程中寻求社会支持的中间环节，对于涉罪未成年人尽早获得社会支持、提高未成年人刑事司法效率、整合各种分散的社会资源具有极为重要的意义。但为切实履行自身职能，这一机构也必须同时符合两方面要求：一是自身的专业化要求。①该机构对自己能够提供的支持服务，必须达到相应的专业化水准；②该机构在对自己不能提供的社会支持服务进行转介之后，需要承担起相应的督导、质量评估职能，这同样需要达到相应的专业化水准。二是该机构必须具有链接多方国家和社会资源的能力。换言之，为有效链接各种国家、社会资源，其应当具有多机构合作背景，即其组成人员中应有来自于各方机构的代表，比如，政府相关职能部门 （具体包括教育、医疗、民政部门等）、社工机构和相关社会组织等。从目前已经确定的40家试点地区单位具体情况来看，能够达到上述两方面要求的社会服务机构并不多，社工事务所、心理咨询中心、观护基地、12355青少年服务台、教育咨询公司等均被确定为某一地区的司法社会服务机构，且不说这些机构在自身提供的社会服务方面能否达到相应的专业化水准和要求，单在链接相关国家和社会资源方面就具有明显的先天不足。

2.项目制运作方式

根据 《合作框架协议》的设计，社会服务机构采用政府购买的项目制方式向涉罪未成年人提供必要的社会服务。项目制“是在一种国家与社会关系的视角下，各级政府、企业、基金会等资源拥有者主体以项目的形式对各类非政府、非营利、志愿性、自治性社会组织提供资金支持，各类社会组织则以项目的形式申请资金并提供专业化的社会服务，以参与到社会治理中去”^[18]，是社会组织参与国家和社会治理的重要途径。我国自2003年南京鼓楼社区购买社会服务试点开始，到2013年9月国务院办公厅出台 《关于政府向社会力量购买社会服务的指导意见》，到2017年共青团中央、民政部、财政部出台 《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》，政府购买社会服务的项目制在全国各地铺开，形成了一系列范围较大、规模较大的社会实践。在这个过程中，项目制为社会组织参与社会治理提供了基本途径，也对社会组织的培育起到了极大推动作用，甚至被一些学者视为 “为社会组织发育不足的国家和地区的政府如何支持社会组织发展提供了借鉴”^[19]。然而，我国在社会组织发育尚不成熟、科层制影响仍然较大的背景下实行项目制面临着多方面的障碍：

一方面，我国的项目制基本上体现了一种政府单向度的权力控制。有学者根据承接公共服务的社会组织与政府部门的关系，将政府购买服务分为依赖关系非竞争购买、独立关系非竞争购买以及独立关系竞争性购买三种类型^[20]。其中独立关系竞争性购买最符合项目制的本来要求，即政府通过公平竞争的程序来选择最合适的服务提供者，以实现最小成本最大收益的效果。但是，由于社会组织本身的不健全，“从实证经验看，竞争性购买模式基本不存在，无论政府独立性购买还是依赖性购买，都选择了一种非竞争性的 ‘定向’购买”。^[21]这种非竞争的“定向”购买主要通过政府购买行为的 “内部化”以及 “竞标前合作”的虚假竞标等方式获得实现。承接服务的社会组织或者是由购买服务的政府部门为了购买服务而建立的，或者即便在发生购买服务之前已经存在，但在选择程序上采用非竞争的方式。无论属于上述哪种情形，政府对社会组织的控制都是极其严格的：由于政府专门成立的组织本身就没有独立性，其在组织发展和管理中无处不受制于政府；而本来具有独立性的社会组织则在提供服务的过程中受到严厉的嵌入性监管。这种单向度的权力控制，既不利于政府通过较低成本获得较大收益，也不利于社会组织的发展、壮大，形成行业性或者领域性的组织联盟。“项目制具有天然的分化社会组织、抑制组织联盟的功能。……项目制的运行实践，虽然使社会组织的社会服务更为专业化，更为多元化，但是它仍然有赖于政府的整体性规划与服务类别建构，发包与外包的社会服务供给机制并未彻底改变全能政府的权力痕迹，国家与社会的关系也没有发生实质性变化，社会组织无法实现自生自治，无法实现长远规划与规模化发展，也无法使社会组织通过行业性、地域性联合而提供更好的社会服务。” ^[22]

另一方面，项目制本身存在的一些弱点也制约着社会组织提供社会服务的持续性和质量。首先，项目制面临最大的挑战来自于项目资金来源的不稳定性。“民政部门项目资金主要来自两块：一部分是福彩公益金的返还比例，这部分较为固定，另一部分来自于市、区两级财政资金，但是这部分资金影响因素较多，每年都不一样，每个区都不一样，变动较大，资金来源具有很大的不稳定性。”^[23]在很多情况下，上级政府或者职能部门领导的重视程度往往决定着项目资金的去向。其次，项目制下社会组织完成政府设定的 “服务指标”的压力和动力超过满足服务对象的需求，从而影响了其所提供服务的质量。其一，“项目制下公共产品的提供由政府部门设计，具有很强的同质性和标准化色彩，往往无法做到有针对性的供给，并且借助于分级科层体制的管理方式，不但难以避免层次繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益，也很难针对地方的实际需求来运作资金，更不能满足村庄社区和村民多样性、多层次的需求”^[24]。其二，政绩导向的行政体制容易造成政府在设定服务指标时追求 “亮点工程”，偏离服务对象的实际需求，从而限制社会组织服务供给能力的发展。最后，项目制的周期性制约着社会组织提供服务的持续性。“目前，购买服务的财政资金以财政年度为周期，但并未考虑到不同目标人群的需求周期”^[25]，我国大多数服务项目一般以一年为周期，少部分以两到三年为周期，项目结束也就意味着社会服务的撤出，这对于那些需要持续性社会服务的目标人群而言 （比如未成年人在成长期都面临着这种持续性服务需求），服务效果一般不佳。

总之，从我国长期运行的政府购买社会服务的实践来看，项目制在培育社会组织、提升社会服务的专业化等方面发挥重要作用的同时，在我国的现实背景下仍有很多问题和缺陷，并制约着社会服务的质量及其可持续性。具体到未成年人刑事司法领域，这些问题可能更加突出：

一是目前我国能够服务于未成年人刑事司法领域的社会组织较少。40个试点地区的很多未成年人司法服务中心都是地方政府为落实 《合作框架协议》的内容而新建立的，即便是已经存在的司法社会服务组织，比如，司法社工事务所，也是之前与当地政府或者公安司法机关已经建立了合作关系并取得了较大的信任。这种状况决定了项目制必然采取非竞争性 “定向”购买的模式，单向度的权力控制无可避免。这些获得项目支持的社会组织在提供社会服务的过程中难免受到政绩导向的行政体制的影响，以及完成指标的压力，从而影响其所提供的社会服务的质量。

二是项目制下的项目具体化和细化，会导致未成年人刑事司法社会支持的碎片化，妨碍社会支持体系的全面建构。从项目执行角度来看，项目越具体、越细化，越能取得较高的执行效率。但是在我国目前尚未建立起社会支持体系的情况下，采行项目制运行方式很可能只在某个具体社会支持机制上获得一些进展和经验，这既不利于整体性社会支持体系的建构，也不利于社会组织自身的完整规划和规模化成长。

三是项目经费来源的稳定性将会对建立未成年人刑事司法社会支持体系产生极大制约。尽管 《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》强调 “保障政府购买服务项目的连续性和稳定性”，但是政府需要购买社会服务项目的种类和内容的多样性与财政资金的有限性之间的矛盾，将会导致项目经费来源的不稳定。未成年人刑事司法的社会支持项目能否得到政府财政资金的持续性支持，将在很大程度上取决于政府或者相关职能部门领导对该领域的重视程度。加之一直处于建构未成年人刑事司法社会支持体系核心地位的检察机关并非该 《意见》中的购买主体，共青团也只是参与政府购买青少年社会工作服务，《合作框架协议》的合作双方都无法对项目经费来源产生直接影响，这更会影响项目经费的稳定性。

四是较短的项目周期将会制约持续性社会支持体系的建立。未成年人刑事司法的周期往往较长，考虑到服务对象 （涉罪未成年人或者未成年被害人）的特殊性，其所需要的社会支持服务则需要更长的周期，甚至伴随未成年人的矫正期和成长期。如前文所述，持续性的社会支持有利于涉罪未成年人形成基于自觉自愿的自我控制，并造就具有高度亲社会行为和心理健康的人，而不可持续的社会支持 （或者称无常性社会支持）反而会恶化未成年人的处境，加剧其反社会倾向，促使其再次走上犯罪道路。目前我国受财政年度周期影响的项目周期普遍较短，短者一年，长者不过两到三年，这与建立持续性社会支持体系所要求的周期相差甚远，这会影响对未成年人的服务质量和效果。

综上所述，尽管 《合作框架协议》对构建未成年人刑事司法社会支持体系进行了宏观设计，但无论是组建专门的司法社会服务机构还是采行项目制运作方式都存在较多问题。在组建专门机构方面，其性质定位不清、法律地位不明、政府职能部门缺位导致该机构在综合链接社会资源方面的能力先天不足，很有可能最终难以完成 “一门受理”的根本职能。在项目制运作方式方面，相关社会组织欠缺、非竞争性定向购买模式、项目碎片化、项目经费来源的不稳定性、项目周期的短暂性等都将妨碍社会组织提供社会服务的质量以及社会支持体系的整体建构及其可持续性。这些问题的存在说明 《合作框架协议》的宏观设计基本上是对各地区已经进行的实践探索的回应和总结，尚缺乏深入的理论研究和论证。总之，我国未成年人刑事司法社会支持机制的构建模式和路径问题仍需要在借鉴国外相关理论和实践的基础上，结合我国的具体情况进一步予以探讨和明确。