我国未成年人刑事司法社会支持机制的研究

未成年人刑事司法社会支持机制的出现与发展在我国是一个十分缓慢的过程，其受制于未成年人刑事司法的独立性程度。从逻辑上来说，否定未成年人刑事司法的独立性，也就意味着否定社会力量参与其中的必要性。毕竟传统的适用于成年人的刑事诉讼一直被视为专属于国家机关的活动，即 “国家专门机关在当事人及其他诉讼参与人的参加下，依照法律规定的程序，解决被追诉人刑事责任问题的活动”^[1]，这个过程并不需要社会力量的参与。然而，未成年人毕竟不同于成年人，尽管我国刑事诉讼法中一直没有有关未成年人刑事司法独立价值目标的规定，但早在1991年 《未成年人保护法》的第38条就已经规定了 “对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”而1999年 《预防未成年人犯罪法》第44条也有类似规定。如何在传统的以公安司法机关为主导的刑事司法过程中体现上述方针和原则，这在我国经历了一个长期的探索过程，这个过程可以分为以下三个阶段：

（一）单纯的办案机构专门化建设阶段

在未成年人刑事司法过程中贯彻教育、感化、挽救方针和坚持以教育为主、惩罚为辅的原则，在很长一段时间内在我国都体现为办案机构和办案人员的专门化建设。1991年6月1日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理少年刑事案件建立相互配套工作体系的通知》（已失效）（以下简称 《通知》）要求，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关加强互相之间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应机构，使各个环节相互衔接起来，以加强对少年犯罪的治理和防范工作。实际上早在1984年10月上海市长宁区人民法院成立少年法庭之时，这种办案机构的专门化进程就已经拉开了序幕。《通知》发布之后，最高人民检察院于1992年9月22日发布了 《关于认真开展未成年人犯罪案件检察工作的通知》，强调对于未成年人犯罪嫌疑人、被告人坚持 “教育、感化、挽救”的方针和 “教育为主、惩罚为辅”的原则，逐步建立办理未成年人刑事案件的专门机构，完善有中国特色的办理未成年人案件的检察制度，切实保障未成年人的合法权利。1995年最高人民法院和公安部也先后发布了关于办理未成年人刑事案件的解释或者规定，规定应当设置专门机构或者专门人员办理未成年人刑事案件。1999年的 《预防未成年人犯罪法》首次明确了少年法庭的法律地位，在立法上实现了刑事审判机构的专门化。

实现办案机构或者办案人员的专门化，要求办理未成年人违法犯罪案件的人员具有心理学、犯罪学、教育学等专业基本知识和有关法律知识，并具有相应的办案经验，对于贯彻教育、感化、挽救方针和坚持以教育为主、惩罚为辅的原则具有重要的价值和意义。这些熟悉未成年人身心特点的办案人员可以在办案的过程中针对未成年人的个人特点，动之以情，晓之以理，以实现对其的教育和感化。但是仅仅依靠办案人员的主观能动性，缺乏相关社会力量的参与和支持，这种教育和感化只能停留在表面层面，毕竟针对涉罪未成年人的心理辅导、风险评估、转处观护、监督教育等事项需要更为专业的队伍、链接更多的社会资源才能完成。正如联合国经济及社会理事会制定的 《刑事司法系统中儿童问题行动指南》第42条规定的：“为防止进一步过分依靠刑事司法措施来解决儿童行为问题，应努力建立和实行旨在加强社会援助的方案，这将可以酌情使儿童接受教改而避开司法系统，以及更好地实行非拘禁措施和重返社会方案。为建立和实行这类方案，需要促进少年司法部门、不同执法机构、社会福利和教育部门之间的密切合作。”因此，未成年人刑事司法的最终目的是使未成年人脱离刑事司法系统，这一目的无论如何也无法仅仅依靠刑事司法系统内的专门机关来获得实现。

（二）社会支持机制的初步实践探索阶段

办案机构和人员的专门化虽然不足以完成教育、感化、挽救未成年人的任务，但却培养了一大批熟悉未成年人身心特点、具有开放和包容精神的办案人员，他们处于办理未成年人案件的第一线，对于需要何种社会支持和社会资源具有更为直观的认识和更为迫切的需求。这为社会力量参与未成年人刑事司法提供了契机。自21世纪以来，我国地方司法实践部门开启了一系列有关社会力量参与未成年人刑事司法的探索，其中有2002年6月云南省昆明市盘龙区与英国救助儿童基金会合作建立的“合适成年人参与制度”试点、2009年北京市海淀区人民检察院与首都师范大学未成年人司法社会工作研究与服务中心合作探索的社工参与和介入未成年人司法的尝试，以及上海市浦东区、闵行区、虹口区检察院自2002年开始探索的以涉罪未成年人社会观护基地的建设为代表的一系列实践探索，使社会工作者、志愿者、爱心企业、社会福利机构等社会力量有机会参与和介入未成年人刑事司法过程，并提供相应的社会调查、合适成年人在场、非羁押人员的监督考察、涉罪未成年人的帮教、未成年人被害人救助等服务。

正是基于与教育、感化、挽救方针的契合，上述实践探索都取得了非常好的成绩：盘龙区探索的 “合适成年人参与”制度很快就拓展到了上海、福建、浙江、江苏等省市，截至2008年年底，中国有近十个省市开始试点合适成年人参与制度^[2]。北京市海淀区人民检察院在与司法社工合作的基础上，于2010年6月创建了 “4+1+N”少年检察工作模式，涵盖了司法、专业力量、社会力量三个方面。同时社工与司法机关的合作模式在北京市获得推广，即在全市推动 “百里社会调查试点工作”。^[3]上海检察机关则在总结基层经验的基础上于2010年建成了覆盖全市所有区县和街镇的涉罪未成年人观护体系。可以说这些起始于基层的实践探索随着时间的推移都具有了向全市、全地区乃至全国推广的生命力。在这些实践探索的推动下，2010年8月，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央六个部门联合出台了 《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》（以下简称 《意见》），在强调进一步巩固和完善办案机构专门化和进一步加强对未成年人权利保障的基础上，对于合适成年人参与制度、社会调查制度、教育矫治制度进行了规定。该 《意见》规定，“法定代理人无法或不宜到场的，可以经未成年犯罪嫌疑人、被告人同意或按其意愿通知其他关系密切的亲属朋友、社会工作者、教师、律师等合适成年人到场”；“司法行政机关社区矫正工作部门可联合相关部门开展社会调查，或委托共青团组织以及其他社会组织协助调查”；“各级司法行政机关应当加大安置帮教工作力度，加强与社区、劳动和社会保障、教育、民政、共青团等部门、组织的联系与协作，切实做好刑满释放、解除劳动教养未成年人的教育、培训、就业、戒除恶习、适应社会生活及生活保障等工作”。上述规定虽然没有明确 “社会工作者”“其他社会组织”“等部门、组织”的具体含义和范围，但却为社会力量介入和参与未成年人刑事司法提供了一定的契机和空间，可以视为是中央对来自基层的各种有关社会参与实践探索的回应和肯定，并为其提供了政策上的依据。

（三）未成年人刑事司法程序相对独立化及社会支持机制实践探索的进一步深化阶段(www.xing528.com)

2012年 《刑事诉讼法》的修改是我国未成年人刑事司法制度的一次飞跃，法律以专章的形式规定了未成年人刑事案件诉讼程序，虽然该程序仍然以普通的立案、侦查、起诉、审判程序为依托，但毕竟增加了一些专属于未成年人刑事案件的特别程序要求，比如，全面调查制度、合适成年人讯问在场制度、附条件不起诉制度、犯罪记录封存制度等，从而使未成年人案件诉讼程序呈现出一定的独立品格。虽然新法并没有明确规定要建立未成年人刑事司法的社会参与机制或者社会支持机制，但上述制度的贯彻落实显然有赖于包括社区、教育、民政、劳动和社会保障、共青团等在内的各相关单位、部门或者团体以及包括司法社工、志愿者、爱心企业、社会福利机构等在内的各种社会组织参与其中，毕竟再专门化的办案机构也难以承担太多超出侦查、起诉、审判职能之外的各种旨在对涉罪未成年人进行保护、帮助、教育、监督、感化、挽救等社会职能。因此，未成年人刑事司法程序的相对独立化对建立社会参与机制提出了更高的要求，这对实践中的探索起到了极大的推动作用。

为贯彻法律所规定的各项新制度，2012年10月最高人民法院 《关于适用 〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第460条规定：“人民法院应当加强同政府有关部门以及共青团、妇联、工会、未成年人保护组织等团体的联系，推动未成年人刑事案件人民陪审、情况调查、安置帮教等工作的开展，充分保障未成年人的合法权益，积极参与社会管理综合治理。”与此同时，最高人民检察院也出台了 《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》（以下简称 《决定》），提出：“要加强与综治、共青团、关工委、妇联、民政、社工管理、学校、社区、企业等方面的联系配合，整合社会力量，促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化体系建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接。有条件的地方要积极建议、促进建立健全社工制度、观护帮教制度等机制，引入社会力量参与对被不批捕、不起诉的未成年人进行帮教。”

来自最高检法机关的支持与肯定态度无疑给地方各级检法部门继续推进相关的改革探索注入了 “强心剂”。2013年北京市的 “涉诉未成年人社会调查的百例试点工作”拓展到了300例；2014年在北京市户籍涉罪未成年人中实现了全覆盖，外地户籍涉罪未成年的覆盖率达到50%；2015年已经拓展到全部涉罪未成年人。^[4]此外，截至2015年5月，北京已经有1160名合适成年人，在公检法机关对涉诉未成年人进行讯问、询问环节到场；北京开展社会调查工作的社工事务所已经有14家，专业社会调查队伍180人；同时，还有200多名未成年人心理公益服务团成员为涉案未成年人提供服务。建立市级附条件不起诉监督考核基地5家，依托社区青年汇等区级监督考察基地11家^[5]。截至2015年底，上海市共建立了遍布各区县街镇的17个观护站、215个观护点和58个观护基地，纳入观护帮教的涉罪未成年人达到3289人。在上述实践探索的带动下，全国其他地区也纷纷出现了司法社工介入、建立观护基地等方面的探索。比如，2014年12月陕西 “指南针司法社工服务中心”在陕西省民政厅注册成立，该中心一方面招聘专职社工，另一方面以西北政法大学研究生为主体组成志愿者队伍，为西安市公检法机关办理未成年人案件提供合适成年人到场、社会调查、观护帮教、社区矫正等公益性的社会服务。^[6]江苏无锡、常州、江阴，重庆永川区，河北衡水桃城区，山东济南历城区，浙江温州，云南昆明盘龙区，湖南醴陵，广东广州越秀区，广西钦州钦南区，陕西西安未央区等也都纷纷建立起针对涉罪未成年人的观护教育基地。

虽然在各地的实践探索中，社工组织、观护基地等各种社会力量介入诉讼的阶段、承担的具体职能、参与的单位或者人员各不相同，但均为中央或者最高检法机关制定相应的政策、制度提供了很好的实践基础或者依据。比如，2015年5月最高人民检察院出台了 《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》（以下简称 《八项措施》），明确提出 “推动建立未成年人司法借助社会专业力量的长效机制”，并进一步具体提出：“大力支持青少年事务社会工作专业人才队伍建设工作，主动与青少年事务社会工作专业机构链接，以政府购买服务等方式，将社会调查、合适成年人参与未成年人刑事诉讼、心理疏导、观护帮教、附条件不起诉监督考察等工作，交由专业社会力量承担，提高未成年人权益保护和犯罪预防的专业水平，逐步建立司法借助社会专业力量的长效机制。”这不仅是对以往各地已经进行的实践探索的肯定，而且还为此提出了长远规划目标，即建立未成年人刑事司法社会参与的长效机制。

为加强对未成年人的司法保护，2015年12月23日，最高人民检察院成立未成年人检察工作办公室，将原来分散在检察机关内部各个业务部门的未成年人检察工作和司法资源有效加以整合，这不仅是检察机关办案机构专门化的一个重大成果，而且有利于未成年人刑事司法与社会资源在检察阶段的对接（2019年1月最高人民检察院进一步增设第九检察厅专司未成年人检察工作）。与此同时，实践中的探索也不断推向深化。比如，2016年10月深圳福田区检察院引入心理学方法，探索推行精准帮教模式，力促不起诉转处分流率大幅提升，实现社会调查、心理测评和系统帮教达到百分百全覆盖。经过多年来的探索与经验，福田区检察院逐步形成了 “一个核心、两个平台”的未成年人司法保护的 “福田模式”。“一个核心”即以对涉罪未成年人实施精准帮教为核心，组建司法人员 （检察官、民警和法官）、社工、帮教专家三方一体的帮教团队，通过 “前期诊断—分级矫治—巩固深化”的诊疗模式，帮助涉罪未成年人不再犯罪并顺利回归社会，同时实现涉罪未成年人的帮教效果与其法律处遇相关联。“两个平台”即智能化信息平台和社会化资助平台。^[7]从实施效果来看，2017年福田检察院受理审查起诉的未成年人犯罪案件整体不起诉转处分流率为59.62%，高于全国平均水平的4倍多。截至2018年5月，福田区检察院共系统帮教159人，帮助107人返工返学。^[8]

在总结北京、上海、深圳等地未检社会支持体系实践探索的经验和问题的基础上，2018年2月，最高人民检察院与共青团中央签署了 《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》（以下简称 《合作框架协议》），决定共同加强未成年人司法社工的培育和引入，推动建立未成年人检察社会服务中心，及时转介、外包未成年人帮教和救助专业需求，构建未成年人检察工作社会支持体系，进一步加强未检社会支持体系建设。为推动 《合作框架协议》在各地有效落实，2018年9月，最高人民检察院与共青团中央又联合下发 《关于开展未成年人检察工作社会支持体系建设试点工作的通知》（以下简称《关于试点工作的通知》），拟在全国范围内选择部分工作基础较好、有地域代表性的地市、县区，部署开展相关试点工作。截至目前，全国检察机关共利用学校、爱心企业、公益组织等建立观护基地1405个，对涉案未成年人，尤其是外来未成年犯罪嫌疑人、被害人进行观护，提供生存、文化学习、技能培训等方面的支持，加强关爱、矫治工作。^[9]

从2012年最高人民检察院 《决定》的 “引入社会力量参与对被不批捕、不起诉的未成年人进行帮教”，到2015年 《八项措施》的 “推动建立未成年人司法借助社会专业力量的长效机制”，再到2018年 《合作框架协议》中的 “构建未成年人检察工作社会支持体系”，其中从 “参与”到 “借助”到 “支持”的词汇变化，一方面体现出最高检察机关已经逐渐认识到社会力量对未成年人刑事司法所具有的不可或缺的价值，另一方面也体现出各地实践探索与最高机关之间的良性互动、互相促进。从一开始局限于个别地区对合适成年人在场、社工介入、建立观护基地的尝试探索，到如今来自于最高机关的全局部署、整体推进，我国未成年人刑事司法社会支持体系和机制建设在不到20年的时间里取得了巨大进步，同时也迎来了跨越式发展的新契机。