未成年刑事司法社会支持机制研究

美国未成年人司法社会支持的模式选择根植于美国历史的传统以及完善的社会服务体系。美国两百年的市民社会发展，培育了大量的社会组织，且与未成年人司法的基本服务理念有内在一致性。此外，为了保证政府购买社会支持制度的有效运行，加强政府的作用，美国从联邦层面还通过立法的方式，确立了未成年人司法和预防犯罪服务的联邦最低标准，从资金、机构、内容等方面建立了配套体系，指导和帮助各州完善政府购买的未成年人司法支持服务体系。

（一）政府购买社会支持项目制的模式选择

美国未成年人司法社会支持服务主要通过政府购买社会服务的方式，以项目为载体运作。之所以选择政府购买模式有社会资源、理念共识和合作传统三个基本前提。首先，稳定的社会资源是美国未成年人司法选择政府购买模式的前提和基础。美国有发达的市民社会和大量非营利社会组织，他们是政府处理社会问题的最佳合作伙伴。非营利性社会组织是独立于政府、市场部门之外的为社会提供服务的 “第三部门”，是美国现代社会的三大支柱。20世纪初，美国的非营利性社会组织的数量就达到了180万个，它们在教育、医疗、环保等公共服务领域发挥着重要作用，对美国现代社会民主进程作出了重大贡献。^[194]同样，在未成年人司法服务领域，也积累了大量的社会资源，为政府购买服务提供了基础。^[195]其次，社会组织的志愿服务理念与未成年人司法的核心价值具有内在一致性，是政府购买服务的理论基础。未成年人司法建立的初衷就是拯救涉罪未成年人，通过特殊的少年法庭制度来达到康复和保护的目的。而在基督教影响下，慈善、感恩、回馈等志愿服务意识则是社会组织的核心理念。从本质上说两者的内在的价值理念是相同的，都是致力于拯救、帮助少年回归社会。虽然近百年的未成年人司法在探索过程中有过动摇和质疑，但是近年来神经科学和心理学的科学研究重申了未成年人司法教育矫治的核心理念，促进了未成年人司法基本理念的复归。最后，司法机构和社会机构的合作传统是美国未成年人司法选择政府购买模式的历史基础。在未成年人司法体系中，少年康复和少年保护的实现离不开社会力量的支持。“城市精英与未成年人司法制度”的结合是美国少年法院制度创设和发展的主要原因。^[196]美国城市中产阶级倡导儿童救助活动，积极奔走推动未成年人司法的改革，在传统的刑事司法体系和社会组织之间搭建了桥梁。曾任联邦儿童局局长、见证未成年人司法成立的来斯罗普曾发表演讲，她认为 “公共机构与私立机构之间的持续合作”是未成年人司法制度历史的特征，“这项合作如此有益，如果想要少年法院运动永葆活力，就必须继续坚持”。^[197]

（二）政府购买社会支持项目制的配套建设

20世纪后期，面对日益严重的未成年人犯罪问题，社会公众迫切希望加强政府在未成年人司法和预防犯罪方面的作用，1974年的 《未成年人司法与预防犯罪法》正是在这一背景下应运而生的。《未成年人司法与预防犯罪法》在美国未成年人司法中发挥着重要作用，它是第一个联邦层面关于未成年人司法和犯罪预防的法案。2018年美国国会签署了 《未成年人司法改革法》，对 《未成年人司法与预防犯罪法》进行了重新授权和实质性修改，加强了联邦对各州政府购买社会支持服务的指导和帮助。法案强调对涉罪未成年人的核心保护，要求各州遵循联邦关于保护儿童的最低标准，倡导使用监外管教的办法，支持以治疗矫正为目的的循证做法，呼吁消除监禁危险并实现问责制。根据法案要求，联邦对各州购买未成年人司法支持服务的支持和指导主要包括三个方面：

1.制定联邦未成年人司法服务最低标准

为了更好地指导各州政府购买社会支持服务，联邦政府通过多次修改 《未成年人司法与预防犯罪法》形成了未成年人司法与预防犯罪服务的联邦最低标准和核心要求。各州必须遵守法案规定的四个核心要求才能获得联邦资金的支持。第一，未成年人身份犯罪非监禁化。该要求是1974年法案颁布之初确立的，是指对身份犯罪的未成年人不得拘留或者监禁，鼓励其接受社区为基础的服务，比如，寄宿家庭治疗、心理咨询与辅导等。第二，未成年人与成人罪犯分开监禁。该要求是指对除了触犯重罪需要在成人法庭接受审判的未成年人外，其余触法未成年人原则上不得将其关押在成人监狱或者看守所。这一规定旨在保护未成年人免受成人罪犯的心理虐待、人身攻击等的伤害。第三，禁止未成年人与成人罪犯的任何接触。当未成年人被关押在成人监狱或看守所时，禁止与成人有任何接触，比如，未成年人不能被安置在成人牢房旁边，不能与成人罪犯共用餐厅、娱乐区或任何其他公共空间等。第四，少数族裔触法比例。研究表明，在未成年人司法程序的各个阶段，少数族裔未成年人的人数在整个触法未成年人的比例与其所属人种在整个美国人口中的比例不协调。在美国人口中有色人种未成年人人数占1/3，但是未成年人司法系统中有色人种未成年人的比例却达到了2/3。法案要求各州评估未成年人司法体系中少数族裔的情况，并努力改善未成年人族裔触法比例失调的问题。

2.组建相关机构

根据 《未成年人司法与预防犯罪法》在联邦层面成立了未成年人司法和预防犯罪办公室、未成年人司法和预防犯罪协调委员会以及联邦未成年人司法咨询委员会。在州层面建立了各州的未成年人司法顾问小组。

（1）联邦层面：

第一，未成年人司法和预防犯罪办公室 （Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention简称OJJDP）。根据 《未成年人司法与预防犯罪法》第201条的规定，在司法部司法项目办公室下设立未成年人司法和预防犯罪办公室。^[198]它的使命是联合不同领域的专家，共同致力于改善未成年人司法的政策和实践，帮助和支持各州、各地方以及部落司法辖区实施有效的未成年人司法项目，保护公共安全。办公室主任由总统根据参议院建议任命，一般由具有未成年人司法项目管理经验的人担任，副主任由司法部长任命。办公室下设干预部门、特殊受害者和暴力犯罪部门、协调各州关系和援助部门、传播和协调部门、预算部门等。主要职能包括资助未成年人司法相关研究、项目和培训计划；制定联邦政策指导各州的未成年人司法；传播联邦未成年人司法的倡议；为地方政府支持的未成年人司法项目提供资金。

第二，未成年人司法和预防犯罪协调委员会 （Coordinating Council on Juvenile Justice and Delinquency Prevention简称CCJJDP）。根据 《未成年人司法与预防犯罪法》第206条的规定，在联邦层面设立了未成年人司法和预防犯罪协调委员会。^[199]主要职能是协调联邦、州和地方的未成年人司法和预防犯罪项目、拘留和无人照管少年的项目以及失踪和受剥削儿童有关的项目。委员会通过协调联邦、州和地方政府关系推进未成年人司法项目，向总统和国会提出改善未成年人司法服务的政策和计划。该协调委员会是一个独立的联邦政府行政机构，由9名当然成员以及10名由总统和国会指定的非联邦未成年人司法从业人员组成。当然成员包括司法部部长、卫生和公共服务部部长、劳工部部长、教育部部长、国土安全部部长、住房和城市发展部部长以及未成年人司法和预防犯罪办公室主任、国家麻醉品控制政策办公室主任、国家和社区服务公司的首席执行官。此外，总统和国会也可以指定其他具有重大决策权力的重要联邦官员担任委员会成员。

第三，联邦未成年人司法顾问委员会 （Federal Advisory Committee on Juvenile Justice简称FACJJ）。根据 《未成年人司法与预防犯罪法》第223条的规定，成立联邦未成年人司法顾问委员会。主要职责是通过分析、审查未成年人司法立法、政策、实践以及研究成果等，向总统、国会和未成年人司法和预防犯罪办公室主任提供建议，并评估未成年人司法项目的进展和成就。^[200]它本质上是一个小型的工作咨询委员会，由州顾问小组代表组成，共有14名成员，每年举行四次会议，讨论和寻找改善未成年人司法系统的方法。该委员会还设有小组委员会，专注于具体主题，并为整个委员会提供最佳信息和数据。小组委员会每月通过电话会议召开会议，并提出建议草案供全体委员会审议。^[201]

（2）州层面：未成年人司法顾问小组 （State Adversiory Group简称SAG）。为了保障政府购买服务的科学性和有效性，法案要求各州都必须设立州未成年人司法顾问小组，负责制定和审核各州的未成年人司法和预防犯罪计划，并确保各州未成年人司法计划遵守联邦未成年人司法和预防犯罪最低标准。根据2018年最新修订的法案要求，未成年人司法顾问小组的成员应该包括：①至少一名地方政府官员；②执法和未成年人司法部门的代表包括少年和家庭法院法官、检察官和少年辩护律师、缓刑工作人员；③预防犯罪有关的公共机构代表，例如，福利、社会服务、心理健康、教育、青少年滥用药物、特殊教育、残疾少年服务等机构；④私立非营利社会组织代表，例如，家长团体组织和家长自助团体组织，少年发展组织、犯罪预防和治疗组织、被遗弃儿童组织、未成年人司法服务组织以及教育组织等；⑤服务违法犯罪风险少年的志愿者；⑥羁押替代项目的代表，包括项目提供组织娱乐活动等的代表；⑦具有解决学校相关问题特殊经验和能力的工作人员；⑧经国家认证具有预防和解决心理健康或者药物滥用专业知识的人员，且需要满足犯罪风险较高的少年的需求；⑨被害人或者证人组织代表，包括至少一名具有应对性侵、虐待专业知识的人，尤其是在少年进入未成年人司法体系之前的性侵、虐待和创伤的处理；⑩对于有一个或多个印第安部落的州需要有部落未成年人司法方面的专家代表。此外，法案要求该顾问组成员不能是全职政府雇员，至少1/5的成员必须是28岁以下的年轻人，且至少有3名成员必须之前或目前在未成年人司法体系的管辖范围内，如果该少年目前被羁押或者条件不允许，可以由他们的父母或者监护人来代表。^[202]

3.确定联邦拨款资助项目类型

联邦拨款在未成年人司法支持工作中发挥着至关重要的作用，它影响着各州的未成年人司法支持服务的质量和方向。根据 《未成年人司法与预防犯罪法》的规定，未成年人司法和预防少年犯罪办公室主要职能之一是管理联邦资助各州的拨款，收集少年犯罪的全国性数据，资助有关少年犯罪的研究，监督联邦最低标准的落实，与各州政府、司法机构、社会组织一起致力于发展和完善有效的未成年人司法服务体系。根据 《未成年人司法与预防犯罪法》规定，美国联邦政府主要资助以下几类未成年人司法服务项目：

第一，《未成年人司法与预防犯罪法》第二章：各州固定财政拨款 （Title IIState Formula Grants）。未成年人司法和预防犯罪办公室根据各州未成年人人数以及各州的未成年人司法计划直接向州提供资金，帮助各州实施创新性的未成年人司法项目。为获得联邦拨款，各州必须详细调研本地需求，提交三年改革计划。各州的未成年人司法顾问小组 （SAG）负责指导三年改革计划的制定、实施和筹资，支持并监督其实现 《未成年人司法与预防犯罪法》的四个核心要求。该类项目旨在通过各州努力，保障涉罪未成年人的基本权利，确保公平对待少数族裔青年，改善处理违法行为的方式，并通过各州未成年人司法顾问小组的参与来实现未成年人利益的最大化。^[203](www.xing528.com)

第二，《未成年人司法与预防犯罪法》第五章：当地预防犯罪项目 （Title V Local Delinquency Prevention Program）。《未成年人司法与预防犯罪法》第五章专门为预防犯罪项目设计了联邦资助计划。该项资助强调基于循证的方法，对高风险未成年人进行预防和干预，且要求州和地方政府给予相应的财政支持。此外，《未成年人司法与预防犯罪法》第5条规定的11%的资金必须拨给印第安部落，用于部落未成年人预防犯罪服务，并减少对风险或者违法未成年人的拘留和监禁。

第三，未成年人责任整体性拨款 （The Juvenile Accountability Block Grant简称JABG）。根据 《综合犯罪控制和安全街道法》授权，该项联邦拨款通过未成年人司法体系的法官、缓刑官、案件管理人员、执法部门和其他未成年人司法专业人员对涉罪未成年人提供一系列类似羁押替代项目等具有成本效益的服务来减少未成年人犯罪行为。^[204]根据2018年重新授权的 《未成年人司法与预防犯罪法》，联邦将拨款1.76亿美元，用于2019-2023年度的未成年人司法与预防犯罪法项目，包括固定财政拨款TitlesⅡ和当地犯罪预防项目拨款Titles V。根据法案各州将根据居住在该州的未成年人的人数来获得TitlesⅡ的拨款，人口较少的州每年将获得至少40万美元的拨款。如果发现各州不遵守该法案的四项核心要求，就必须减少拨款，对于一个州没有满足的每一项核心要求，该法案将第二项拨款减少20%。用于Titles V的财政拨款不超过960万美元，该项拨款用于部落少年、帮派预防和干预以及其他未成年人司法支持服务项目。 ^[205]

近年来联邦政府不断缩减联邦资助，从2014年起JABG项目没有再进行拨款。据统计2002年到2018年联邦对关键未成年人司法项目的支持在不断下降^[206]，这直接影响了各州未成年人司法支持服务的水平，同时也削弱了联邦与州的合作关系。许多州不得不缩减服务，在未成年人司法联盟的调查中，89%的州报告说，联邦拨款的减少将会影响各州政府为未成年人司法提供支持服务的质量。^[207]2018年 《未成年人司法改革法》签署以后，联邦资助有所回升，但主体拨款项目都明显下降。这一趋势又开启了另一轮的改革浪潮，即如何确保政府的财政投入有效的项目，使得纳税人的钱得到最佳的经济效益。

（三）未成年人司法项目制的实践样态——以新泽西州JDAI项目为例

未成年人司法与预防犯罪办公室通过对被监禁未成年人进行调查发现，许多未成年人因为非暴力犯罪被拘留，且在拘留中面临着 “羁押风险”。羁押对未成年人的福祉、教育和就业前景产生了负面影响。自2010年以来，未成年人司法与预防犯罪办公室与安妮凯西基金会合作，旨在全美范围内推行羁押替代项目。

1.项目运营的背景

审前羁押替代 （Juvenile Detention Alternatives Initiative，简称JDAI）项目是全美最有效且影响广泛的未成年人司法项目之一。该项目于1992年由安妮凯西基金会发起和支持，旨在通过羁押替代措施来减低对羁押设置的依赖、改善公共安全、减少种族差异与偏见，推动未成年人司法的整体改革。早期的试点项目主要在县一级推行，取得了显著的成功。2003年新泽西州政府引入该项目，开始在全州范围内推广，取得巨大成功，并被评为示范点，其他各州开始纷纷效仿。截至2016年，项目覆盖全美39个州和哥伦比亚特区的300多个司法辖区。未成年人羁押替代倡议追求八项核心价值：第一，加强机构间合作。主要指未成年人司法机构、其他政府机构和社会组织之间的协作。第二，有效利用数据，主张通过数据收集、分析来进行未成年人司法系统的评估和改革。第三，制定客观标准，采用科学工具、手段来作出审前羁押决定。第四，鼓励使用羁押替代措施。第五，引进案件处理改革，加快案件在未成年人拘留程序中的流转速度。第六，特殊案件处理，对因缓刑违反、司法令状违反以及等待安置的未成年人案件必须重新审查，并结合新的实践加以落实，以尽量减少他们在设防拘留所的期限。第七，减少适用中存在的种族差异，确保公平的司法环境。第八，改善拘禁条件，由专业人员定期对有关设施进行例行检查。^[208]

2.项目运营的配套建设

与美国其他各州一样，新泽西州的未成年人审前羁押也面临着严重的问题，未成年人羁押设施中人满为患，暴力、威胁、自杀等在羁押场所中不断上演。面对严重的羁押现状，新泽西州政府迫切进行未成年人羁押改革。2003年新泽西州政府开始引入JDAI项目，并为项目的运营进行了相应的配套建设。

首先，筹集项目资金。项目推进的前期，资金主要来源于安妮凯西基金会和联邦未成年人司法专项拨款。JDAI项目是由新泽西州少年司法委员会负责引进的，在项目筹备阶段少年司法委员会的领导人员发挥着重要作用，其积极争取安妮凯西基金会的资金支持，并号召州政府主要未成年人司法领导人支持JDAI项目。在项目推进前期，安妮凯西基金会每年向新泽西州提供20万美元资助，支持JDAI项目在新泽西州的推广。在试点项目取得成功以后，州政府设立专项资金保障项目的持续发展，2008年州立法机关通过决定，每年提供400万美元支持该项目。总的来说，项目资金来源于三个方面：安妮凯西基金会、联邦未成年人司法专项拨款和州政府配套基金。

其次，建立领导团队。在项目推进过程中，领导团队的建立至关重要。为了有效地推进该项目，在少年司法委员会的牵头下，在州和地方都成立了JDAI领导委员会，负责指导开展未成年人羁押改革。领导委员会由少年法院法官、检察官、辩护人、少年司法委员会、少年服务机构代表等未成年人司法相关机构代表组成，由州司法机构和少年司法委员会共同监督，其服务宗旨是从逮捕、审判到处置等环节系统审查新泽西州未成年人司法，推广JDAI核心战略，改善少年羁押现状。具体职责包括研发全州统一的风险评估工具、关注少数族裔差异以及刑事法庭的豁免、拘留设施的利用、未成年人司法职业和资格认证等。

再次，聘请专家团队。组建专家团队帮助和指导试点领导委员建立数据驱动的羁押改革方案是新泽西州推进JDAI项目的关键举措。州领导团队从加利福尼亚州主要大学的刑事司法研究机构聘请了研究刑事羁押问题的学者，对试点县的未成年人羁押数据进行分析研究。虽然在改革以前，各县也会定期向少年司法委员会报告少年羁押人数以及被羁押少年的人口学信息，但是这些信息都是静态的，对于是否羁押的决策以及改革没有参照价值。专家团队的引入旨在建立一个动态、丰富的羁押数据库，对未成年人的羁押时间、触犯不同罪行未成年人的羁押决定、等待法庭审判的时间等影响羁押决策的数据进行收集和深入分析。通过数据分析帮助JDAI领导小组学会处理数据，深入理解JDAI的八项核心战略，指导领导小组制定改革计划。

最后，配套文化建设。州政府每年召开一次全州范围内的JDAI会议，在全州范围内倡导JDAI定期颁发奖励，表彰优秀领导，推进各地JDAI改革的进程。此外，在专家团队指导下开发统一的数据系统，通过数据收集和分析，为改革提出科学建议。为该项目确定了一个标准化的申请推广程序，对该项目感兴趣的地方可以按照固定的流程申请推广，复制试点经验，组建领导团队，开发数据系统，聘请专家团队指导实施。

3.项目运营的推广方式

项目推广的方式是通过试点项目逐渐扩展的，试点的推进也有固定的流程，一般是先成立试点地方的指导委员会^[209]，在专家团队的帮助和指导下制定改革的方案并有效推进实施。新泽西州JDAI项目推广可以分为三个阶段：项目筹备试点阶段、复制扩展阶段和巩固阶段。领导团队最开始选定五个县作为试点单位，其中两个县面临着严重的羁押危机，其他三个则是根据地理位置以及人口多样性选出。试点取得成果之后，开始在其他县复制推广JDAI模式。复制推广阶段的地点不再采用之前的试点选择模式，而是由对JDAI项目感兴趣的县自主申请。与试点模式相同，复制扩展阶段，州一级领导团队指导、帮助当地成立领导团队，指派一名拘留专家，协助当地的JDAI小组进行数据分析，帮助推进改革进程。新泽西州进行JDAI项目改革以后，试点县的少年羁押率不断下降。以最初的五个试点县的数据为例，2000年到2006年，羁押人数从515人下降到284人，平均羁押时间从40天下降到20天，此外，还关闭了部分少年羁押场所。

总的来说，新泽西州JDAI项目的成功不是偶然的，除了州政府的大力支持外，围绕项目的配套保障建设也至关重要。具体包括以下几个方面：第一，资金保障。新泽西州JDAI项目的资金来源主要是安妮凯西基金会、州政府配套基金、联邦未成年人司法专项拨款。第二，领导团队。核心领导团队在新泽西州少年羁押改革中的作用不可忽视。领导团队集合了未成年人司法相关的主要领导人，是跨部门、跨学科的合作团队。第三，专家团队。聘请刑事司法专家是JDAI项目的一个创新举措，专家团队的加入使得JDAI项目的推广更具科学性。第四，技术支持。技术的支持体现在两个方面：一是在专家团队指导下开发统一的数据系统，通过数据收集和分析，为改革提出科学建议；另一个是全州统一的风险评估工具。该工具的研发使得全州未成年人在少年羁押改革中得到法律上的平等机会和对待。第五，制度建设。该项目确定了一个标准化的申请推广程序，对该项目感兴趣的地方可以按照固定的流程，申请推广，复制试点经验，组建领导团队，开发数据系统，聘请专家团队指导实施。第六，文化建设。由州政府主导每年召开一次JDAI年度会议，汇集全州JDAI项目工作人员共同探讨项目推广经验教训，并建立下一阶段目标，使得JDAI少年羁押改革成为全州未成年人司法从业人员的共识，促进项目更进一步发展。