苏格兰儿童听证制度的特点和效果

苏格兰儿童听证制度改变了以往未成年人刑事司法领域国家与社会的合作方式。无论是前述英国的多机构合作策略还是后文即将介绍的美国未成年人司法项目制，都是以多机构合作组织或者社会组织参与到少年刑事司法的过程中并为其提供服务为特征，而苏格兰的儿童听证会则是经法律授权的、专门负责裁决针对困境儿童所应采取的教育保护措施的非政府部门的社会公共机构，儿童听证会不介入刑事司法过程，其只接受从法院、地方政府、警察等渠道转介过来的需要采取强制性教育保护措施的儿童，并在该儿童及与其有关的人充分参与的情况下通过讨论的形式作出相应裁决。儿童听证制度自基尔布兰登委员会提出蓝图至2011年 《苏格兰儿童听证法》颁布，制度的运作结构发生了很多变化 （例如，儿童报告员管理局和苏格兰儿童听证会依次成立，将听证制度的职权逐渐由地方归拢到中央统一管理），但是听证制度的核心特点经过近半个世纪依然保持稳定，包括：以儿童福利为中心，用同一套程序听证有犯罪行为的儿童和需要保护的儿童，以 “非专业”的志愿者对儿童进行听证，以及法院处理争议、听证会负责裁决的二元模式等。这些特征的稳定性说明支撑该体系的哲学已自证其非常强大^[173]。另一方面，随着儿童听证制度内设机构的独立，即儿童报告员管理局和苏格兰儿童听证会的成立，以及听证制度全国行政首脑 “国家会议召集人”的设立，儿童听证制度的数据统计和反馈机制越来越公开透明，使得我们可以从其公布的数据和第三方调查的报告中更直观地了解该制度的运行效果。下面笔者将从苏格兰儿童听证制度的核心特点和运行效果两方面入手对这一制度进行分析。

（一）苏格兰儿童听证制度的特点

1.制度的理念：以儿童福利为核心

苏格兰儿童听证制度最核心的特点就是以儿童福利为核心。基于这一原则，儿童听证会在处理未成年人犯罪时，考虑的不是如何惩罚他们、震慑他们，而是去了解他们生活偏离正常轨道的原因，并从他们的需求出发讨论何种措施最能保护、照料、管理他们。儿童福利原则体现在以下几个方面：第一，2011年《苏格兰儿童听证法》第25、26条明确规定，儿童听证会、听证前小组会议或法庭在就与儿童有关的事项作裁决时将保障和促进儿童在整个童年时期的福利需要作为最高原则，这一原则的唯一例外是为了保护公众免受严重伤害。第二，从听证会的组织来看，所有的人员和程序设计都是围绕如何保障儿童福利展开的。例如，受害人虽然与案子相关，但由于和被听证儿童福利无关，所以不会出现在听证庭上与有犯罪行为的儿童对峙，警察也同样不是必须出席的人员。第三，从听证会的裁决来看，犯了罪的儿童不会被处以惩罚措施，只可能被采取强制监管，所以儿童不会被判处罚金或强制赔偿等刑罚。^[174]采取福利原则的原因是出于保护主义政策。从保护主义角度出发，由于儿童尚未成熟，所以他们不能被看成是理性自主的个体；他们受所生活的环境支配，他们的任何犯罪行动都可归因于该环境中的不良因素。^[175]因此，在儿童听证制度中，儿童被看成是整个家庭中的一员，儿童出现问题通常是源于家庭环境的问题，或者是常规养育的失败^[176]。用一句话概括就是，儿童的罪过应当从家庭和社会找原因，所以儿童听证制度强制父母参与到整个程序中，并让志愿者和社区人员成为制度的主体。

2.制度的对象：将侵害人与被害人归入同一体系

将侵害人与被害人归入同一体系与上文所说的福利原则有重合的地方，因为正是出于儿童福利的考虑才将这两类儿童同等对待。儿童听证制度假设，实施犯罪行为的儿童尽管应当受到谴责，但是他们和被犯罪行为侵害的儿童一样需要保护、指导、治疗和控制。^[177]无论是儿童出现犯罪行为，还是儿童被忽视、被虐待，社会需要解决的问题都一样，就是儿童需要被采取特殊的教育、培训、干预。确实，从解决问题的角度出发，儿童犯罪人和被害人可以被归为同一类人，因为他们都需要国家介入到其抚养过程中去。另外，苏格兰儿童听证制度还有一个理论基础是：个人既是受害人也是犯罪人，防止 （不良）行为的唯一方法是满足需求。^[178]基于此，儿童听证制度的对象既包括有犯罪行为的儿童，也包括被伤害的儿童。

将侵害人与被害人归入同一体系使得苏格兰儿童听证制度与其他国家以福利为导向的未成年人司法制度区别开来。事实上，在儿童听证制度建立之前，苏格兰法院在处理未成年人犯罪时就已经将儿童福利作为考虑因素，目前世界上有很多国家以福利原则处理未成年人案件。但苏格兰儿童听证制度与其他国家不同的是，该制度用同样的听证庭、在同样的程序下、用同样的规则处理所有儿童，无论该儿童是实施了犯罪行为还是受到虐待或被忽视。^[179]

用同一套体系处理侵害人和被害人使得苏格兰儿童听证制度的福利政策实施得更加彻底。首先，这一设计让制度内部的工作人员和整个社会不会用有色眼镜去区分犯了罪的儿童和其他儿童，有助于儿童回归社会。其次，很多人实施犯罪行为是由于他们曾经遭受侵害，或者需要社会帮助的时候被忽视和遗忘了，将这两类人归入同一体系，有助于尽早发现儿童的困境、保护儿童权益，预防其受环境影响而实施犯罪。另外，用同样的制度解决侵害人和被害人有利于将社会资源集中在对儿童福利的保护上，这样就无需为了对犯罪儿童给予特殊对待而重新招募、培训另外一批了解儿童需求的人。

3.制度的形式：采用 “非正式形式”处理 “正式案件”

采用 “非正式形式”的意思是，儿童听证庭的组成人员为非专业的志愿者，并且儿童听证庭的组织形式是与儿童一起讨论，而非像法院那样有控辩双方的对抗和专业法官的裁决。“正式案件”的意思是，儿童听证制度是一项未成年人司法制度，刑事犯罪案件是其管辖的重要类型，并且儿童听证庭具有和法院类似的决策权，其作出的决定可以限制儿童人身自由并具有法律效力。

儿童听证制度的 “非正式”特色在基尔布兰登委员会进行制度设计时就已经确立。采用这种方式处理儿童犯罪案件的原因是：第一，未成年人司法制度应当与成年人的司法制度分开。苏格兰未成年人司法的目标是避免将儿童送到监狱，无论监狱系统的效率是否更高。第二，儿童听证制度希望儿童的成长和发展能够融入社区，所以让更多社区的成员参与进来。第三，苏格兰的未成年人司法政策假定大部分未成年人都能从犯罪中走出来，一个过于正式或控诉型的程序会妨碍未成年人的自然成长进程。所以儿童听证制度不会指控儿童，也不会给犯罪的未成年人打标签，而是鼓励他们在社会中成长。^[180]第四，采用这种 “非正式”的形式可以增加儿童的参与度，帮助发掘儿童出现困境的深层次原因。

那么，“非正式形式”的听证庭是否意味着违反了公平裁判的要求？答案是否定的，因为在出现争议时法院会适当介入并在听证制度中发挥作用。例如，如果提交听证的案由有争议，该案件将根据2011年 《苏格兰儿童听证法》第93条的规定移送治安法院，由治安法官决定转介案由是否成立；对儿童听证会作出的决定也有向治安法院提出上诉的权利，以便对听证裁决进行审查。^[181]另外，为了平衡这种相对非正式的程序与保护参与者合法权利之间可能存在的冲突，苏格兰儿童听证法扩大了儿童听证制度内法律援助的范围和适用性。^[182]在2011年 《苏格兰儿童听证法》颁布之前，法律援助仅限于向个人提供关于儿童听证会的建议，并且不允许在儿童听证会上委托代理人。2011年 《苏格兰儿童听证法》改变了此项规定，现在律师可以接受委托出席儿童听证会。^[183]

4.制度的内容：法院负责 “争议”，听证会负责 “解决”

这是苏格兰儿童听证制度非常独特的一项设计，在前文中也多次提及，概括起来就是：儿童听证会只负责解决儿童的需求并决定是否对儿童采取监管措施；如果听证的过程和结果中出现争议，比如，对转介案由或者听证会的裁决有异议，就将案件移送至法院处理；法院解决完争议事项后，一般仍然会将儿童转介回听证会，由听证会继续讨论儿童的需求并作出裁决。一句话总结：法院负责 “争议”，听证会负责 “解决”。

这种二元模式与听证制度的福利理念分不开。具有对抗性特点的法院是解决争端的合适场所，但是却不是福利背景下确定如何保护、指导、治疗、控制儿童的地方。儿童的需求应当通过一个精心设计的相对非正式的讨论来确定，并且儿童及其监护人需要参与其中。法院明显不是能够帮助儿童积极参与讨论的地方，所以应当在一个非正式的听证庭里决定采取何种措施来干预儿童的生活。只有通过培训了解了儿童需求的人才有资格成为儿童听证庭的人员，他们都是在本地招募并服务本地的志愿者，如此才能真正解决儿童的需求。^[184]

二元模式也是 “非正式”听证庭能够成功稳定运行的关键。正如上文所述，听证会采用 “非正式”的形式可以避免给过错儿童打上 “犯罪”的标签，但是由志愿者组成的听证庭可能会让人质疑其公正性和权威性。将事实和争议这类比较复杂而且是法院更加擅长的问题交给法院，就可以让人们很难在争议纠纷方面寻找听证会的错处，这样听证会就可以集中精力解决儿童的需求和问题，帮助过错儿童尽快回归社区和社会。

（二）苏格兰儿童听证制度的效果分析

1.未成年人犯罪控制是否有效

未成年人司法制度是否有效的评价标准之一就是能否有效控制未成年人犯罪，包括预防、降低未成年人犯罪以及降低未成年人再犯乃至降低整个社会的犯罪率，这也是苏格兰儿童听证制度设计的目标之一。

（1）青少年犯罪数据统计。苏格兰没有全地区统一的犯罪调查统计，各职能部门会根据自己的职责范围公开自行统计的数据，虽然统计标准不一，数值也不一样，但大体的趋势依然有参考价值。下面，我们通过两组数据来了解苏格兰的青少年犯罪率的情况。

警察关于未成年人犯罪的数据。警察负责调查所有的犯罪案件，同时也是向报告员提供儿童听证转介信息的最主要来源。根据警方公布的数据：8岁至17岁未成年人因犯罪而被侦查的人数从2008—2009年度的78 572人降低到2012—2013年度的43 117人，下降了45%；恢复性司法警告的数量从2008—2009年度的2479人降低到2012—2013年度的216人；另外，苏格兰近几十年的犯罪率也持续下降，有关证据表明，犯罪率下降在很大程度上是由于青少年犯罪量的减少。^[185]

下图为苏格兰儿童报告员管理局关于儿童犯罪案由转介的数据。苏格兰国会信息中心在 《儿童和苏格兰刑事司法制度》（2016年）中根据苏格兰儿童报告员管理局提供的数据绘成的图表。由于儿童可以被多次转介，所以因犯罪被转介的人数要小于被听证的人数。数据显示，2005年至2015年这十年当中，无论是因犯罪而被转介还是被听证的儿童人数都呈下降趋势。(www.xing528.com)

图5　18岁以下儿童因犯罪案由被转介的人数^[186]

图6　苏格兰18岁以下儿童因犯罪案由被组织听证的人数^[187]

无论是警方公布的数据，还是苏格兰儿童报告员管理局统计的转介数据，都表明苏格兰近十年的犯罪人数持续下降，儿童听证制度的效果至少没有偏离预期设想。

（2）司法政策对犯罪率的影响。然而，犯罪率受很多因素影响，社会生活水平的变化、国际环境的影响、司法政策的宽严等都会造成国内犯罪情况的波动。在考察苏格兰儿童听证制度对控制犯罪的效果时，尤其不能忽视2011年以后苏格兰司法政策的变化。

2011年苏格兰政府推出 “针对儿童和青少年犯罪的整体系统方法”项目 （The Whole System Approach for Children and Young People who Offend，简称WSA项目）。该项目更加强调将儿童排除在司法系统之外，主要包括三项政策：早期有效干预（Early and Effective Intervention），旨在通过转介前筛查措施减少将儿童转介到儿童听证制度；从检方转移 （Diversion from Prosecution），旨在让年轻人远离刑事诉讼程序；重返社会和平稳过渡 （Reintegration and Transition），帮助被采取监禁措施的年轻人规划重新融入社区。WSA项目的目标是尽力确保只有真正需要被采取强制监管措施的未成年人才会被送入儿童听证系统或刑事诉讼系统。数据显示：2011—2012年度被转介到早期有效干预项目的有650人，2013—2014年度增加到了2637人，^[188]被转介至儿童听证制度的人数减少有部分原因是早期有效干预项目的分流。

总之，未成年人司法应当是一个集早期干预、中期挽救、后期修复于一体的制度。虽然苏格兰的政策越来越强调早期有效干预和让儿童远离司法系统，但是儿童听证制度依然是苏格兰未成年人司法的核心。青少年犯罪率的下降与苏格兰更加福利化的司法政策有关，但不能因此否认儿童听证制度在其中所起的作用。

2.儿童的参与是否有效

儿童及其家庭的参与是儿童听证会制度的核心精神。儿童听证制度的理念之一是，将儿童看成独立个体，而非依附于父母、需要成年人代为表达、任由成年人处置的人。为了鼓励儿童的参与，儿童会获得保障人、社工、老师等群体的协助，可以提交自己对于案件的意见，在听证会上也会被鼓励多参与讨论、发表观点。儿童的实际参与情况是听证制度是否达到预期效果的关键指标之一。

（1）儿童参与数据反馈。苏格兰儿童听证会在2017年3月17日公开的文件中介绍了他们为促进儿童参与而采取的新举措，并公布了一组儿童参与情况的反馈数据^[189]。据苏格兰儿童听证会介绍，他们与苏格兰儿童报告员管理局合作推出了新型儿童听证室以及一些小规模试点项目，例如测试表情卡、使用小组成员简介等。社区卫生服务中心还与年轻人合作，编写与年龄相适应的关于小组成员和听证会的材料，以帮助不同阶段的儿童更好地理解这一制度。另一方面，自2008年以来，苏格兰儿童报告员管理局进行了4次儿童和家庭调查，最新的调查结果显示：77%的年轻人认为自己是听证会最重要的人 （2012—2013年度为71%）；76%的年轻人在听证会上表达了自己的观点（高于2015年的73%）；在发表意见的年轻人中，74%的人觉得自己的意见得到了倾听 （低于2015年的88%）。以上数据表明，绝大多数年轻人在儿童听证会当中进行了有效参与，他们得到了关注，表达了自己的意见，并感受到自己获得了倾听。但是苏格兰儿童听证会认为儿童的参与度应当更高，他们的目标是让所有参加听证会的儿童和年轻人都感到他们是听证会上最重要的人物，并有机会参与决策过程。

（2）儿童参与障碍反馈。为了评估2011年 《苏格兰儿童听证法》实施后儿童听证制度的实施效果，苏格兰教育和技术委员会进行了一些调查研究，并在2017年4月25日发表了题为《儿童听证制度——评估近期改革》的报告。在这份报告中，部分儿童反馈自己的参与仍然存在障碍，问题主要体现在以下两个方面^[190]：其一，对于低龄儿童，阅读和理解听证会材料存在困难。在大多数案件中，为了解儿童的背景，听证会需要社工、教师、儿童心理学家等群体提供报告，这些报告往往有一定长度和复杂性，年龄较小的儿童在阅读这些关乎自己的报告时存在障碍。其二，儿童未能充分理解自己有参与的权利。一些年轻人在调查中提到，他们不确定或不知道自己可以在儿童听证会上发言以及向听证小组成员发表意见，只是在参加了多年的很多次听证会之后，才意识到自己有这样的权利。

儿童听证制度已经实施近五十年，保障儿童参与权是该制度设计之初就订立的目标，然而最新的数据显示仍然有部分儿童不太了解自己在听证会上的权利，并认为听证会中的材料对儿童阅读理解并不友好。这可能与儿童的年龄和理解能力有关，同时也说明儿童听证会存在做得不到位的地方，另外也从侧面反映出让儿童真正参与司法制度是一项有一定难度系数的工作，我们在进行保障儿童参与权相关方面的工作时要做好心理准备。

3.程序运行是否稳定高效

评价一项司法制度的效果不仅要考虑其制度目标是否实现，也要关注其运行过程是否稳定高效。下面笔者将从程序时间、成员稳定性和部门间组织协调情况三个角度分析听证会运行的效率。

（1）听证程序花费时间统计。

图7　2017—2018年度从转介申请接收到听证决定作出的平均工作日统计^[191]

图7是苏格兰儿童报告员管理局公布的2017年4月1日至2018年3月31日儿童听证程序花费的平均工作时长。从图7可以看出，犯罪案由的听证程序较非犯罪案由的听证程序花费时间更短。在犯罪案由的听证中，从接收转介申请到报告员作出转介决策约花费28.6个工作日，从报告员作出决策到听证会启动需要18个工作日，从听证会启动到作出决定需要约22.2个工作日，全部加起来整个程序从立案到裁决需花费约69个工作日。

（2）听证小组成员稳定性情况。听证小组的成员都是志愿者，任期为3年。根据苏格兰教育和技术委员会发布的调查报告，由于每个案件通常需要召开多次听证会，志愿者往往不能每次都有时间参加，所以同一案件每次听证时的听证人员不能保证一致，而这会影响儿童的参与效果和听证效率。调查中有儿童反馈：听证小组里永远都是不同的人。整个听证的事情都让人生畏，所有这些陌生人坐在一张大桌子后面。如果保持相同的听证小组成员，我相信他们会更多地了解我。调查中也有社工反映：每次都由完全不同的听证小组成员进行听证已成为常态。听证会之间欠缺连续性，第一场听证会被提问的信息会被第二场忽视，被第三场遗忘，然后在第四场再次被问起。这说明听证小组成员的不稳定影响到了听证决策的连续性和效率。然而这一问题短时间内也许很难解决，苏格兰儿童和幼儿部长在调查中提出：听证小组成员没有连续性是为了平衡整个系统的效率……如果依据听证小组成员的时间来安排听证会，虽然能保持听证人员的持续性，但可能会导致案件处理的延迟^[192]。

（3）听证会与法院衔接情况。如前文所述，儿童听证制度的特色之一是听证会与法院并行的二元结构，当案由和裁判结果出现争议时，案子会移送至法院进行审理，法院对事实部分审理结束后，若认为儿童确有必要被强制监管，会继续将案件移送回听证会继续听证。这样的制度设计有利于保障儿童福利，但在实际运行中仍存在一些衔接问题，主要体现在：第一，法院诉讼时间较长，拖延整体程序进度。苏格兰社会工作组织在调查中反馈，听证会和法院两个系统之间的相互作用是 “麻烦的”，在治安法院建立证据的程序可能长达四五个月的时间，这对家庭来说是一个困难的经历。第二，法院和听证会在证人待遇上的处理有冲突。例如，有关家庭虐待的案子，法院是采用保护弱势受害者和证人的方式，在刑事法庭上可能会通过视频提供证据避免犯罪者与受害儿童联系；但到了儿童听证会，儿童和虐待他的家人会被安排坐在同一个房间里^[193]。

通过上面的数据和反馈报告可以发现，听证程序整体运行的效率比较高，这可能与听证会不需要处理案件事实争议有关；但是听证制度基于其本身是志愿者作为主体来运行的性质，儿童听证庭的人员稳定性难以保障；听证会与法院的协调工作也需要加强。