多机构合作支持服务评估与启示：未成年人刑事司法社会支持机制研究

1998年 《犯罪与社会失序法》颁布以来，以青少年犯罪小组和少年司法委员会为核心的多机构合作支持服务体系逐渐发展完善并取得了显著的成效。根据少年司法委员会发布的年度工作报告，近年来首次进入未成年人刑事司法体系的人数、再犯人数、监禁人数都在不断下降，在2017-2018年度，首次进入未成年人刑事司法系统的平均年龄是15.2岁，10岁至17岁未成年人首次进入未成年人刑事司法体系的人数下降了14%，再犯率下降了40.9%，使用监禁刑的比例虽然有所上升，但也是近年来首次上升，相比上一年上升了3%。^[57]

总的来说，英国的未成年人司法支持服务体系的以下几个特征值得深入思考：

第一，重视多机构合作，明确支持服务的机构。英国未成年人司法支持服务体系的显著特征是成立了专门的青少年犯罪小组，创造性地纳入了其他机构和专业力量，使得支持服务更加精准和全面。虽然英国学者认为青少年犯罪小组作为一个刑事司法机构的地位有些争议，但是不可否认的是，作为未成年人刑事司法服务机构，它在传统未成年人刑事司法和社会支持服务之间搭建了桥梁。跨部门、跨专业的合作已经是未成年人司法领域的共识，英国创立的青少年犯罪小组为其他国家未成年人司法改革提供了良好的范例。各国在未成年人司法改革过程中，都在寻求未成年人司法的多部门联动机制，在这个过程中，是否可以像英国一样在政府和法律的强制力保障下，建立明确的多机构合作的支持服务机构值得深入思考。从英国青少年犯罪小组的司法服务实践可以看出，不管是程序还是服务内容，它已经稳定地嵌入未成年人刑事司法程序之中，成为未成年人刑事司法程序的一部分，并发挥着重要的作用。我国近年来也不断倡导建立多部门合作的未成年人司法社会联动机制，鼓励政府购买社会支持服务，但是我国服务于未成年人司法的社会支持力量相对分散，还需进一步加强。以社会支持体系建设相对比较完善的北京和上海为例，社会支持的主体主要还是社会工作者，包括教育、医疗、卫生等在内的政府职能部门参与不足，政府的主导作用没有得到重视和强调。在推进社会支持体系建立的过程中，英格兰的多机构合作策略颇值得我国学习和借鉴，在政府和法律的强制力保障下建立综合多方力量的多机构合作体系，是在短期内加速少年司法社会支持体系建设的较好选择。

第二，强调风险评估工作，确保支持服务专业化。在青少年犯罪小组实践过程中，风险评估工作发挥了重要作用，几乎贯彻其服务的全过程。少年司法委员会从成立之初就致力于研究开发系统的风险评估工具Asset，目前Asset已经升级到Asset Plus，覆盖未成年人司法程序的各个阶段。风险评估并不是传统刑事司法关注的重点，但是近年来，风险评估不断向刑事司法领域渗透，比如缓刑中风险评估工具的使用，再如美国近年来的保释改革争论的核心即围绕着是否从法律上纳入风险评估。鉴于未成年人司法的特殊性，风险评估契合了未成年人个性化处置的要求，可以根据未成年人的风险、需求因素进行个性化干预。在英国未成年人司法的实践中，风险评估是核心内容，其指导着青少年犯罪小组的工作，在其服务的不同阶段都发挥着重要作用。少年司法委员会开发的Asset Plus风险评估工具包含不同的模块，工作人员在使用该工具的时候，可以根据不同需要选定不同模块进行评估服务。在我国的未成年人刑事司法程序中，虽然确立了全面社会调查的原则，有的地方也委托社会工作者或者其他机构工作人员对涉罪未成年人进行社会调查，相比之前的未成年人刑事司法实践是一个明显的进步，但是里面也隐含了一系列问题。比如，其一，社会调查与风险评估的区分和界定问题。现有的社会调查报告虽然有时也会纳入一些心理学评估量表，给检察机关提供一定的再犯可能性和社会危险性的评估，但是在各地发展不均衡，目前的调查评估并不规范，没有形成系统的评估规则，也没有相应的专业技术支持。英国青少年犯罪小组提供的审前报告实际上同时包含了风险评估和社会调查的内容，并对评估内容进行了进一步的划分：综合评估、风险评估和危险性评估。总的来说，英国青少年犯罪小组最后呈现给少年法庭的报告相比我国的社会调查报告更综合、更专业。其二，风险评估研究的匮乏。虽然我国刑事司法领域有学者关注风险评估的相关成果，但是没有深入、系统的研究，其中可能的原因是专业和技术的限制。在国外，风险评估一般由心理、医学领域学者主导，我国目前相应的交叉学科研究还属于刚刚开始探索的阶段，需进一步加强。(www.xing528.com)

第三，重视庭外处置，尽量采用出罪的方式处理未成年人案件。在英国未成年人司法体系中，庭外处置是未成年人司法支持服务的重地，国家刑事司法联合调查署的统计报告显示：庭外处置在青少年犯罪小组工作中所占比例越来越高，占到其工作的30%～80%。^[58]庭外处置的目的是尽量避免未成年人进入刑事司法程序，这也符合英国未成年人司法体系的核心目标——预防和减少儿童和青少年犯罪。在英国，警察和青少年犯罪小组必须合作确保庭外处置体系的有效运行。英国的庭外处置及相应的社会支持体系带给我国的启示在于：一方面，重视审前分流，尽量减少涉罪未成年人进入正式刑事司法程序，避免标签化对未成年人发展产生不利影响；另一方面，明确多机构合作小组在审前分流中的核心作用，通过综合评估积极干预，与警察和检控部门配合，避免庭外处置程序的虚化，通过支持体系将庭外处置程序落到实处。相比较而言，在我国的未成年人刑事案件中，公安机关在侦查阶段没有自行处置案件的权力，对于犯罪事实清楚、证据确实充分，依法应当追究刑事责任的案件，必须一概移交人民检察院审查起诉。审查起诉阶段的酌定不起诉和附条件不起诉处分是审前阶段仅有的出罪机制，但因为酌定不起诉只是一种单纯不追究刑事责任的处理，没有后续的监督考察处分与之衔接，并非转处机制，因此只有附条件不起诉处分是目前未成年人刑事案件唯一的审前转处措施。从实践的角度来看，附条件不起诉目前的适用率较低，而且各地区之间极不平衡，比如，2015年北京市海淀区人民检察院的附条件不起诉率达到了16%^[59]，而同期西南地区的四川省某市的附条件不起诉率仅为1.77%。^[60]究其原因，主要在于不同地区的社会支持资源呈不均衡分布状态，并导致了刑事诉讼法规定的制度在各地实施时呈现出较大的差异性。这种社会支持严重不足的现状也极大地制约了我国审前转处在立法和司法中的扩张适用。大量轻微未成年人刑事案件通过侦查、起诉程序进入审判环节，而无论法院最终如何予以轻缓处理，被定罪的未成年人都会被贴上犯罪标签，即便是目前正在扩展适用的认罪认罚从宽制度也不能避免大量未成年罪犯的产生。笔者认为，与其通过犯罪记录封存制度避免犯罪记录影响未成年人的未来发展，不如通过审前转处使其彻底摆脱犯罪标签的影响，并通过警察、检察官与社会支持机构、社区之间的合作实现对其的保护和教育，相较于定罪后的非刑罚化处置，这种非罪化处置更符合犯罪预防的初衷。因此，借鉴英国的经验，可以在我国建立起多机构合作的社会支持体系，为审前转处提供足够的支持和服务，在此基础上赋予警察和检察官在侦查和审查起诉阶段庭外处置案件的权力，尽可能避免轻微刑事案件进入刑事审判程序。

第四，提倡少年承担，鼓励恢复性司法。英国未成年人司法支持服务实践还注意采用恢复性司法措施，关注受害者，提倡未成年人自己承担犯罪的责任。具体表现在未成年人司法裁判体系上，比如，转介令、赔偿令、恢复令、亲职令等，要求未成年人直面犯罪的后果，分析犯罪的原因并积极干预，在干预过程中，注重恢复性司法理念，尽量修复未成年人与受害者、社区的关系，此外，还要求未成年人的父母承担相应的责任。在我国，随着经济和城市化的发展，农村留守儿童和城市 “隐形流动儿童”的犯罪率较高，其中很大的原因是父母管教的缺位，可以考虑在我国的处置体系中增加父母的责任，或者是鼓励未成年人修复与父母、家庭的关系，这对从根本上预防和防止再犯有很大的帮助。但是恢复性司法措施执行的关键在于有稳定的社区力量支持，恢复性司法一般会要求在社区执行，比如英国未成年人司法转介令的执行，主要由社区志愿者主导，问题的关键还是在于稳定的支持服务体系。

正如英国学者提出的，未成年人司法需要的或许不是一项成功的刑事司法政策，而是包容的社会控制政策，政府和社会需要为未成年人司法提供稳定的支持和服务。刑事司法的社会化趋势必然要求传统的刑事司法体系作出变革，尤其在社会性需求如此明显的未成年人司法领域。当然，本书对英国未成年人司法的考察只是为我国未成年人司法改革的方向提供一些思考和建议。英国未成年人司法体系虽经历近百年的探索，但也并不是完美的，也面临一些挑战。比如，尽管未成年人犯罪数量比十年前大幅度减少，但也有新的问题；再如，未成年人抢劫和毒品犯罪的数目有所增加、来自黑人、亚洲人和少数民族（BAME）背景的未成年人的监禁比例较高等。^[61]面对问题，英国未成年人司法在近二十年的发展历程中一直秉持 “首先他们是儿童，其次他们是犯罪人”的理念，正是这种理念确保了少年司法改革不偏离儿童最大利益原则。