公务卡管理改革：全国推广工作启动，发卡数量累计540多万张

十一届三中全会以后，我国财税体制经历了几次重大调整，逐步规范和完善现有财政管理制度。国库集中收付制度明晰了财政资金收付相关程序，减少资金收付中间环节，提高资金使用效益，实现财政资金活动公开、透明。但是，在现阶段由于各部门、预算单位在日常公务开支中大量提取和使用现金给财政部门全面、有效地监控公务支出增加了难度，也为违规使用资金创造了条件。因此，中国实行公务卡管理制度改革是进一步深化国库管理制度改革，完善资金结算方式，防止腐败滋生的重要手段举措，也切合我国当前的发展趋势。

1.公务卡起源和发展

2007 年，为了深化国库改革，使财政资金的使用更有效，同时也有利于转变公务支出管控方式，实现公务活动公正、透明，我国实行了公务卡管理制度改革并进行试点，宋庆龄基金会、中央纪委、中科院三家单位率先实行公务卡。同年，我国公务卡管理制度在重庆、四川、山东也相继开始推行。与此同时，财政部和中国人民银行联合印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的相关文件，诠释公务卡的相关内容及管理办法。2008 年，公务卡管理制度改革推行范围不断扩大，所有中央预算单位全面推行公务卡管理制度改革，并及时向上级反馈公务卡管理制度改革情况。2009 年，我国公务卡管理制度在全国范围内迅速推广，试点单位出台相关管理条例，使公务卡管理制度改革有章可循，更加规范。2010 年，党中央、财政部、中国人民银行、各代理银行以及全国各单位、部门通力合作，加强协调，公务卡管理制度改革在全国省、市全面推开，有条件的县也研究并推广使用公务卡。截至 2010 年年底，全国三十一个省（区、市）全部启动公务卡管理制度推广工作，五十五家商业银行正式发行公务卡，累计发卡五百四十多万张。2011 年，由于改革不断扩展，针对办卡数量增加以及在推广过程中出现的公务卡使用范围偏窄、使用效率不高、“有卡不用”的现象，财政部发布了《关于实施预算单位公务卡强制结算目录的通知》，规定包括办公费、差旅费、印刷费、会议费、公务接待费等 16个强制结算目录，于 2012年 1 月 1 日起实施，并要求所有实行公务卡管理制度改革的中央预算的单位要严格执行。截至 2012 年，我国公务卡管理制度推行取得显著的成效，有效的提升财政信息的公开透明度，办卡率已经达到 90%，实现了在全国范围内全面推广施行的目标。

2.公务卡管理现状

（1）公务卡概念及使用方式

公务卡是指财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的贷记卡。公务卡消费的资金范围主要包括差旅费、会议费、招待费和零星购买支出等费用。公务卡具有一般银行卡所具有的授信消费等共同属性，同时又具有财政财务管理的独特属性，能够将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合，是一种新型的财政财务管理工具和手段。同时公务卡具有一般银行卡的基本属性，提取现金免利息。

公务卡能够像其他信用卡一样，由持卡人方便快捷地办理支付结算并形成相关消费信息，公务卡属于银行卡范畴，是一种现代支付结算工具。同时，公务卡也不是一般意义上的银行卡，而是将财政财务管理的有关规范与银行卡的结算方式相结合形成的一种新型财政财务管理工具和手段。公务卡在卡种选择、额度设定、组织申办、结算报销和支付结算的信息管理等方面，都有不同于普通银行卡的专门管理制度规定。

我国的公务卡结算平台是一套由各级财政预算部门和各大公务卡发卡商业银行共同建立的，连接银行和被代理的财政预算部门的财务部门的软件和硬件平台。财政和纪检等部门通过公务卡结算平台对公务卡的使用进行监管。

我国公务卡的适用范围主要是预算单位原以现金方式结算的零星商品和服务支出，以转账方式结算、并且单笔金额在人民币5万元以下（不含）的小额商品服务支出。公务卡持卡人不可提现，否则将被视为个人消费行为，由此产生的所有费用将由持卡人自行承担。

（2）公务卡种类及结算程序

根据财政部和中国人民银行有关预算单位公务卡管理的发文规定，只要是办理国库集中支付业务，并具有信用卡发行资质的商业银行均可发行公务卡。各级预算单位只需要在上述的商业银行范围内自行选择即可。公务卡一般分为中央预算单位公务卡（包括各地区的中央预算单位公务卡），通常简称为“中央预算卡”；第二类是普通公务卡，通常简称为“公务卡”。前一种公务卡必须是公务员或者中央预算单位的员工才能申请的，后一种公务卡，其他预算单位的职工都可以申领。公务卡的卡种一般为只具有人民币结算功能的、发卡银行为商业银行的银联标准信用卡，个别为应对出国使用的公务卡会有外币的结算功能。

公务卡结算程序的前置条件为：申请通过国库集中支付账户还款的公务卡必须是由预算单位统一组织本单位在职工作人员向发卡行申办的，申办成功后经过预算单位确认核实相关信息后，该卡片的持卡人姓名和卡号由预算单位财务部门录入公务卡支持管理系统。满足上诉条件后，公务卡持卡人在办理公务过程当中刷卡消费后，向商户索取发票和POS机交易凭证（包含交易的商品或服务的清单、交易金额、交易时间和地点等信息），持卡人在向本单位财务部门报销该公务卡消费钱款时，需向财务人员提供公务卡（查询卡号与登记卡号是否一致之用）、发票和POS机交易凭证及本单位报销制度所要求的报销凭证。财务人员在获得上述凭证后向公务卡支持系统询证该笔待报销消费的详细信息是否与报销人所持的公务卡卡号、发票、POS机凭证及报销凭证所列的信息一致，如核实无误则向公务卡发卡行提交该笔公务卡消费的支付授权和加盖印鉴的还款文书。公务卡代理银行在收到支付授权和还款文书后，确认无误，通过该预算单位开立的零余额账户向公务卡账户支付还款资金。

（3）公务卡免息期限

我国公务卡的免息期一般从20天到50天不等，但并不是所有的公务卡刷卡消费均能够享受免息期。要享受免息期，必须在还款日前全额还款。如果还款日前没有全额还款或选择了最低还款额（最低还款额为全部应还金额的10%）还款，则不再享受免息期，银行将从记账日起按照全部应还金额的每日万分之五收取循环利息。如果连最低还款额都未缴足，银行还要按最低还款额与实际归还额的差额的5%加收滞纳金，并影响持卡人信用。通常我国公务卡制度规定，公务卡的公务支出一律全额还款。

（4）公务卡授信额度

根据国家财政部和人民银行的指导要求，公务卡的授信额度由预算单位根据银行卡管理规定和实际的业务需要，与发卡行协商设定。原则上每张公务卡的信用额度不超过5万元，不少于2万元。

另外，发卡行还可以根据持卡人资信情况和公务卡的实际使用情况对其持有的公务卡的信用额度进行永久性的调整，并及时通知持卡人和持卡人所在单位的财务部门。对于调增公务卡信用额度的需要事先经过持卡人所在的财务部门的同意方可进行调增。对于因公需要临时提高公务卡的信用额度的，需由持卡人向本单位财务部门提出申请，经核准后由财务部门向该公务卡的发卡行提交临时提高额度的请求。发卡行受理并批准该请求并生效后，持卡人便可进行更高额度的公务支付项目。公务卡持卡人需及时完成超限的消费款项报销工作，避免因临时提高额度期限到期后尚未清缴超额欠款而造成的超限罚息。

3.公务卡管理中存在的问题

目前，我国公务卡管理制度推行取得的成效比较乐观，改革也在全国范围内全面推广。作为新型结算手段，我国的公务卡管理制度是财政监督制度的创新，有利于进一步完善我国公共支出管理体系，加强财政资金监管的力度，为创建廉洁政府提供制度保障。但是，在改革过程中仍然存在一些困难和问题。

（1）预算单位存在的问题

——中央及地方缺乏统一性和整体性

公务卡管理是我国财政改革的重要部分，地方和中央应协调统一，逐步深化，全面有效推广。然而我国各个地方财政体制以及区域间的经济差距是制约公务卡管理相关条例实施，导致地区之间无法协调发展的重要因素。从全局来看，中央的推行速度要快于地方，已基本实施公务卡管理制度。但是，很多地方政府因认识不深、积极性不够，技术条件不成熟等因素的影响，改革并未全面推开，只是在主要单位部门施行公务卡管理制度改革，而一些二级预算单位并未进行公务卡管理制度改革。这就造成我国公务卡管理制度改革地方和中央缺乏统一性和整体性。

——未建立相应的财政账户管理体系和规范的会计核算制度

财政部门批复预算单位用款计划一般在月初，预算单位则只能通过零余额账户在用款额度内进行支出。当额度不足以支付的情况下，之前的结算可以延缓交付。但是，公务卡结算具有较强的时效性，如果不定期进行支付将产生罚息费用，造成一系列其他经济责任问题。目前，我国公务卡核算制度不够规范，很多预算单位都还没有设置相应的公务卡结算业务的会计科目或者明细科目，财务人员无法在账务系统中查询单月公务卡消费应还款额和已还款额等数据信息，只能查阅原始记账凭证，不利于财务人员及时准确的进行公务卡支付系统、预算单位财务系统以及代理银行之间的账务核对，不利于我国公务卡管理制度全面推进。(www.xing528.com)

——未建立完善的还款制度，逾期产生的费用难以确定经济责任

部分地区的财政部门不能及时收集和处理公务卡相关支出及还款信息，这主要是由于预算单位公务卡网络信息平台与现有的国库未能实现集中支付信息系统以及银联交易系统的对接功能，最终导致财政部门不能及时处理公务卡支持系统所反馈的还款信息和“银联交易系统”的支付提示。而在国库授权支付程序中，首先需要对授权额度进行核拨，预算单位必须向财政厅业务科室提交申请报告，经过审核同意后开具预算指标拨付单交付预算科，预算科核对预算执行情况后向国库支付中心开出指标汇总表，最后由国库支付总局根据财政收支情况向人民银行提交拨款单并下达授权额度通知书。与此同时，预算单位在取得授权支付额度后的报销支付程序为：持卡人用公务卡消费取得发票后，首先要经单位领导审核签字批准后，完成报销手续后由单位财务部门向代理银行发送授权支付凭证，代理银行审核无误后拨付到持卡人的公务卡，清偿所欠款。在还款过程中，国库授权支付必须经过层层审核、层层把关，以上任何一道程序都有可能导致公务卡还款不及时，由此产生的罚息、滞纳金等费用。并且，这些违规产生的费用最后该由谁承担也成为一个需要解决的问题。

——不能完全遏制腐败现象发生

我国公务卡管理制度的实施，对完善我国公共支出管理，提升预算执行的透明度和减少“三公”开支，提高财政资金使用效率有着积极地意义，作用也是有目共睹的。但是，由于我国的基本国情，公务卡在公务支出中的使用并未完全按照财政部的要求进行，也未完全遏制腐败现象。比如：“三公”经费中的招待费是公务支出的大部分支出，持卡人在饭店进行公务招待虽然可以用公务卡刷卡结账，但是在这个过程中并不能保证此次消费没有浪费情况的发生。同时，商家为增加客源，也存在配合持卡人故意多刷卡或虚开发票，或者给持卡人一定比例的回扣等现象。在这一环节上，公务卡消费不能做到完全公开和透明。因而，公务卡管理制度只能是预算单位预防腐败的一部分，而不是全部。

——缺乏有效的考评奖惩机制

目前，在公务卡的推行中，财政部门和预算单位均未建立有效的考评奖惩约束机制，我国公务卡管理制度改革没有完全按照上级要求进行，主要表现在四个方面：一是存在大量提取现金规避国库监管。我国的公务卡管理制度，只能管理纳入国库集中收付体系的财政资金，而国库集中收付体系外存在大量的流向不明的预算外资金，很难对其进行动态监控；二是由于缺乏有效奖罚机制，各单位办理公务卡积极性并不是高，没有全力按照财政部的要求推行公务卡；三是很多单位存在职工虽然办理了公务卡，但是办而不用的现象普遍存在，出现大量“睡眠卡”；四是虽然使用了公务卡，但报销还款仍按传统方式进行，没有通过公务卡支付体系办理。这些都对提高公务卡使用率不利，导致我国公务卡管理制度未能发挥其应有的作用。

——利益损失以及观念陈旧阻挠改革进程

主要体现在两个方面：一方面是思想观念的转变，一直以来公务支出最主要的支付方式是现金结算。为了更好地推进改革就需要转变人们的思想观念，这个过程需要时间来解决。另一方面是预算部门和相关单位内部因触及相关利益而存在阻力。改革前，各预算单位进行公务活动开支自主性强，缺乏约束，结算和报销程序相对简便。但是，在改革后这些“好处”都将不存在。部门和预算单位在进行公务开支时，必须以公务卡进行结算，并须保留“三票”，才能进行报销，花钱不方便且报账程序麻烦，所以极不情愿，存在拖延公务卡改革现象。部分预算单位没有意识到公务卡管理制度改革对完善我国公共支出管理，加强财政监督制度建设，提升财政信息的公开、透明度以及对打造廉洁政府的重要性，因而未全力积极推动实施公务卡管理制度改革。预算单位没有建立公务卡管理制度，宣传公务卡缺乏力度，财务人员服务水平不够，职工则对公务卡采取只办理不用的态度等。

——信息系统建设不完善

我国公务卡管理制度具有时效性，对公务卡相关信息的收集和处理必须及时，否则会产生一系列不良后果。改革前，预算单位只需通过财政国库系统平台单纯的办理授权支付业务，对时效性的要求没那么高。但在办理公务卡业务时则需频繁联网，必须将预算单位公务卡业务信息平台与国库集中支付信息系统以及代理银行的网络平台实现全面对接，能够科学、合理的收集公务卡支出和还款等各项信息。从而财务人员办理每笔公务卡结算时能够通过公务卡信息平台来查询公务卡消费信息，财政部门能够及时收集和处理公务卡活动的相关信息，从而使得我国公务卡管理制度的全面推行获得良好的信息系统支持。而目前，多数地区预算单位存在信息系统建设不完善，网络设施和上网条件并不是特别好，联网过程时间长、速度慢等问题，这些都阻碍我国公务卡管理制度的推行，降低持卡人的使用率。

（2）金融机构存在的问题

——信息反馈速度较慢

我国公务卡管理制度的推行中发现银联公司对公务卡业务信息反馈速度慢，特别在部分地区使用公务卡后，银联公司有必要同发卡银行、收款银行统一进行结算核实再将相关信息上报至预算单位，这个过程需要几天的时间。但是公务卡具有时效性并且财政部门要求及时、有效地对公务卡刷卡消费信息进行动态监控，银联公司反馈速度慢而影响预算单位对公务卡的使用，不能有效地达到实时监控目的。

——公务卡用卡环境不完善

在我国，由于经济发展并不均衡，信用卡的受理商户和 POS 机的分布不均衡。在一些经济发达城市，银行业发展迅速，刷卡消费已经深入人心，刷卡网点也比较齐全，可以比较便捷地刷卡消费，持卡人用卡意愿也高；但是在一些经济欠发达的中小城市，刷卡网点相对较少，一般在一些高档场所才能刷卡消费，迫使刷卡人不得不进行高消费，无形中助长了奢侈浪费之风；而在一些偏远地区不具备刷卡条件，只能让个人先行垫付现金，待报销后再到银行取出，将财务支取现金的安全风险转移给持卡人，容易引起持卡人的抵触情绪。

——缺乏明确的公务卡业务办理制度及程序，服务质量和办理水平偏低

由于公务卡从试点到全面推行的时间不长，各大银行对于公务卡的办理都还没有建立和完善相应的管理制度和办理流程。各大银行在为预算单位办理完公务卡后，没有提供细致周到的服务，未对公务卡消费的还款等事项提供提醒服务。此外，公务卡的功能还有待完善，使用范围也不够广泛，不能更好的为公务卡持卡人提供全面的、便捷的服务。

（3）财政部门存在的问题

——公务卡信息收集和处理方面

目前，我国公务卡管理制度执行时间不长，财政部门没有严格要求各地区财政部门及时上报财政信息，也没有形成统一的统计口径。各地方财政部尚未收集和处理公务卡的还款、支出等信息。源于各地区的信息平台建设不完善，与国库集中收付体系或者银联交易业务系统没有完全衔接，财政部门无法及时、全面的获取公务卡的相关信息，导致无法准确掌握我国公务卡管理制度的具体执行情况，发现问题和解决问题，无法对违规行为及时处理，不利于我国公务卡管理制度的全面深入发展。

——预算单位零余额账户管理方面的不足

财政部对预算单位用款计划批复一般都在月初，因此预算单位只能通过零余额账户规定的支出范围内进行支出。并且预算单位每月月支出的数额也不确定，在之前的结算中若存在额度不足的情况可以延缓结算。但是，公务卡具有时效性，若不按时支付将会发生罚息费用，而产生的罚息费用最终由谁负担也是没有硬性规定，因此而产生新的经济责任，使得持卡人用卡积极性不高，“睡眠卡”频繁出现。