公务支出管理改革问题及相关案例分析

因公出国应当是正常的出国交流、国际合作、国际考察、商务洽谈等公务活动产生的出国安排。目前，这些安排也是党政机关公务活动的主流，但在实践中也存在很多问题，有一些问题甚至触目惊心。这些问题主要包括：

一是因公出国计划管理不严格。主要包括：因公出访团组未纳入年初计划；因公出访人数、天数、地点超规定；擅自更改行程、延长境外停留时间等问题。

《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，中央45个部门本级2012年因公出国（境）团组4609个，实际支出12.13亿元。有33个部门的884个团组未纳入年初计划，重点抽查的2142个团组中，有277个存在出访人数、天数、地点超规定等问题。

《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，7个部门本级和9个所属单位的149个团组存在擅自更改行程、延长境外停留时间问题，其中民航局及所属单位有113个团组、食品药品监管总局有9个团组。如中国地质调查局“美国和加拿大开展页岩气技术考察团”2013年1月改变在美行程，前往拉斯维加斯停留3天，回国后报称当时在加拿大考察等。

《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，海洋局2013年组织的跨部门“赴南极长城站考察慰问司长团”，批复11天，实际行程13天，其中6天在法国和智利。也就是说，海洋局以长城站为目的地的考察团，中途改道，跑到了法国和智利，而且一待就是6天。

《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，国家海洋局因公出国又违规了。2014年，国家海洋局本级未按规定报送出国任务的详细情况，未报备计划出国（境）总量、上一年度计划执行情况和前往较集中的国家（地区）团组数量；未经审批选择外国航空公司航线，并支付国际旅费25.8万元；5个出国团组超过规定人数共计83人次；3个出国团组违规安排司局级干部乘坐飞机头等舱4人次；所属极地办在组织的出国考察中，违规为外单位4人承担费用24.57万元。

像海洋局这样的连年因公出国违规单位，不在少数。在2013年、2014年、2015年三个年度的审计报告中，仅是国务院25个组成部门也就是我们通常所说的国家部委，三年都因出国违规被点名的，就有9个，包括发改委、教育部、科技部等。跟海洋局一样，擅自改变境外行程，绕道去其他国家的，同样不在少数。2014年就有工信部、财政部、文化部这3个国家部委被点名。

审计报告披露，2014年，财政部所属中国注册会计师协会派2人赴意大利罗马参加国际会议，参会人员绕道3个国家的4个城市且超期停留5天；派2人赴美国纽约参加国际会议，其中1名参会人员绕道华盛顿且超期停留4天。文化部所属故宫博物院5人出国考察团未经批准擅自更改行程，增加4个参观城市，多列支出国费用6.87万元，审计时还提供虚假行程单。此外，商务部外贸局未附相关发票、批件等，报销了23个出国团组因公出国（境）费用268.02万元。2013年，教育部所属的学位与研究生教育发展中心超计划组织11个团出访；2014年，该中心未编制因公出国（境）计划，却实际组织6个出国团组。

二是经费使用不符合规定。主要包括：因公出国经费无预算、超预算；超标准、超范围列支因公出国经费；转嫁因公出国相关费用给其他单位；未在决算中如实反映因公出国费用等问题。

《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，抽查的3.99亿元出国费中，无预算、超预算或超标准、超范围列支3902.93万元，还有20个部门将550.13万元出国费用转嫁给其他单位。

《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，2014年，教育部所属高等教育教学评估中心因公出国（境）费用23.83万元未按规定在决算（草案）“因公出国（境）费用”栏中填报。2014年，科技部本级为所属国家遥感中心3人承担出国费2.06万元；为所属中国科学技术交流中心1名人员承担国际旅费1.56万元。

2014年，国家民委本级以及所属中央民族大学，使用不合规的票据报销出国费用98.15万元；所属中央民族大学未经国家民委批准，自行组织人员持因私护照出国参加国际会议等，出国费支出191.58万元。

2014年，财政部本级和所属中国注册会计师协会一行6人赴意大利参加国际会议，其中财政部1名参会人员的出国费用6.24万元由中国注册会计师协会承担。(www.xing528.com)

2014年，人社部所属的教育培训中心在已安排境外培训费财政预算的情况下，向3家单位收取12.7万元用于赴德国培训。2014年，科技部本级扩大公务接待费支出范围，列支外国代表团来华国际旅费1.56万元。2014年，农业部所属农科院本级扩大国际会议费支出范围，列支来华参会的外国专家国际旅费、住宿费等21.51万元。2014年，农业部所属农科院本级扩大外宾接待费开支范围，负担外宾来华国际旅费13.1万元。

2017年，教育部所属北京中医药大学组织34人赴法国参加相关活动，其中4人持因私护照出国，并从民营公司专项资助款中支付出国相关费用199.71万元。原食药监局也在公布名单之列。2017年度原食品药品监管总局厅局级及以下人员因公临时出国限量团组数超控制标准31个、96人次；厅局级及以下人员因公临时出国次数未从严控制，有38人（86人次）一年2次以上，其中，4次的3人，3次的4人，2次的31人。

再来看一下海关总署。2016年至2017年，海关总署因公出国（境）费少计支出397.72万，其中2017年99.46万，2016年实际超预算265.50万，向社会公告时少公告298.26万。2017年，海关总署本级因公出国（境）团组超标准报销境外城市内租车、机场贵宾休息室和住宿费等费用32.90万。

三是公款旅游的问题仍屡禁不止。因公出国是执行公务，不是福利待遇，要讲求实效、厉行节约、严守纪律，坚决防范公款出国旅游不正之风，但在现实中，此类问题仍屡见不鲜。主要包括：借“因公出国”变相旅游；通过编制虚假预算、炮制虚假出国事项；申请出访时名为因公出国学术交流实为出国变相旅游等问题。

中央纪委国家监委网站2018年发布消息，2018年5月份全国共查处违反中央“八项规定”要求的问题4973起，7199人受到处理，4981人受到党纪政务处分。其中查处公款出国（境）旅游问题11起，14人受到处理，12人受到党纪政务处分。

2018年，广东省纪委对广东省粤电集团有限公司领导班子违反中央“八项规定”精神，公款出国旅游等问题进行了公开曝光。2013年以来，广东省粤电集团有限公司（以下简称粤电集团）领导班子违反中央“八项规定”精神，党委书记、董事长李某等人通过变通手段，分别带队公款出国旅游共17批次，并将大部分出访费用违规摊派给下属企业，且还长期存在其他违规职务消费等问题。李某和粤电集团原党委书记、董事长潘某，原党委副书记、纪委书记钟某作为集团党委和纪委主要负责人，带头顶风违纪，带坏单位风气。2018年2月，广东省纪委分别给予李某、潘某、钟某党内严重警告处分；分别给予其他班子成员李某、杨某、洪某、高某、刘某党内警告处分。相关责任人员违纪款被追缴（资料来源：中纪委监察部网站）。

光大银行呼和浩特分行营业部原党支部书记、副总经理张某组织公款出国旅游问题。2017年5月至6月，在张某主持营业部工作期间，同意该部组织26名员工分四批赴斯里兰卡旅游，并以奖励费的名义公款报销了10名员工共计25532元的旅游费用，其他人员旅游费用因组织调查尚未公款报销。张某受到党内严重警告和记大过政务处分，被免去现职，其他责任人受到相应处理，并责令退回公款报销的费用（资料来源：中纪委监察部网站）。

四是巧立名目，擅自组织明令禁止的 “双跨”团组

十八大之前，某些部门常常偏向通过旅行社等中介机构联系各类国外机构出具关于 “研讨”“参观”活动的推荐信，打着各种冠冕堂皇的旗帜组织一般性出访团组，铺张浪费，削弱政府公务出访公信力。然而，在近年中央多次强调严禁一般性出国考察情况下，类似考察逐渐销声匿迹，但也出现一些新情况。某些单位主动联系了一些不属于其主管部门管辖范围的跨地区、跨部门的民间组织，串通或根据这些组织发出的 “培训通知”“考察邀请”等组织因公出国活动。

这些民间组织有一个共同点，粗一看略带几分“高大上”，如：“中国某某协会”“国家某某研究院”等，貌似挺“正规”，但实际上经不起审查。部分组织未进行 “非企业组织登记”和 “工商登记”，属于非法单位；部分正规民间组织与团组单位不在同一个省、市，且根本不存在隶属关系，触犯跨地区、跨部门的规定。个别团组单位就是根据这些打着出国 “培训”“考察”旗号的民间组织发出的通知，故弄玄虚，未经外事主管部门同意擅自安排出访活动，此属明令禁止的跨地区、跨部门的出国团组。

五是其他问题。主要包括因公出国（境）费预算编制不够细化，审核审批制度不尽健全，挪用内部其他渠道资金“粉饰”费用超支、利用因私证照的 “合法外衣”躲避审批流程、绩效评价机制和监督问责机制尚需完善等等。这些问题看似不大，但是都是因公出国经费管理制度中的漏洞和不足，千里之堤，溃于蚁穴，如果不加以重视，则会导致更严重的问题出现，所以，在政策研究和制度修订中必须高度重视这些问题。