公务出国范畴及其管理方式

1.因公出国界定

“因公出国”也可称之为“公务出国”，是与“因私出国”相对应，是我国计划经济时期遗留下来的一种提法。对于公务的理解，黄建钢在其《新公共政策学》里有所提及，他将公务定义为一种事务，一种不仅涉及公家或集体的，而且还以“公正”和“公平”为标准的事务。所以，我们可以把“公务出国”理解为在“公正”和“公平”基础上适应工作需要，为国家或集体利益选拔派遣具备良好政治水平和思想观念、极强工作能力和健康体质的人员出国执行公共事务。

实际上，现在的外事工作中大家还是普遍用“因公出国”一词，但是从“因公出国”所使用的护照由“因公普通护照”更改为“公务普通护照”来看，“公务出国”其实是现在我国所提倡的说法，但是从我们的使用习惯和便于理解的角度，本文仍将使用“因公出国”一词。根据中国特殊的国情，因公出入境包含了出入中国国境和来往于港澳台三地之间的出入行为。公务出入中国国境由外交部与外交部委托的地方政府外事部门管理。来往于中国香港和中国澳门特别行政区的，由国务院港澳事务办公室和委托的地方政府港澳办公室管理。往来于台湾的事务则由国务院台湾事务办公室和地方台办负责。

“因公出国”是“三公”的重要组成部分，主要是指出国（境）进行考察、交流、访问、学习、经贸洽谈、举办展览、培训或研修等公务出境活动，主要包括五类：为一般性工作事务交流开展的出国考察；根据国内国际形势要求完成特定使命的交流和出访；专业业务培训性质的出国学习研究；为本地区、本行业进行的招商引资，扩大经济贸易发展合作开展的外事交流；因为政治经济文化等方面的需要开展的区别于一般行政任务的外交活动等。为适应经济发展新常态的需要，党政机关因公出国的交流分为“走出去、请进来”两方面，展现出规模加大、层次多元、频次增多、目的多样等特点，党政机关人员因公出国是“走出去”的重要表现形式，是保障跨国境文化交流需要的重要途径。

因公出国按时间的长短，又可分为因公临时出国和因公长期出国两种情况，本文主要探讨因公临时出国的相关政策内容。根据出访任务、目的和要求，大体上可以将各类因公临时出国（境）人员分为：学术会议、交流访问、合作研究、经贸活动、艺术团体商业性演出等等。

2.我国因公出国的发展过程

现代化人才的培养不仅要依靠国内教育机构的培养，出国（境）学习交流也已经成为人才培养的一条重要途径。我国的出国（境）始于上世纪80年代，“文化大革命”之后。“文革”十年使得正常的大学招生中断了10年，学习知识在当时被认为是反动迂腐之举。“文革”后邓小平等国家领导人认识到国家人才的奇缺，果断恢复高考制度。在1983年，中央又进一步提出要大胆“走出去，引进来”，要充分利用国外智力，这些都是我国能够在社会各个领域引领时代改革发展的重要人才基础。

80年代改革开放初期，受到国家政策的鼓励，出国（境）交流学习的人才越来越多，但是一半以上多是集中到国外的大学、科研机构学习最基础的学科，而实际工作中特别急需的科学和技术，如工业和农业的专业技术问题、管理问题，由于人才的缺失和知识的缺乏而长年得不到解决。针对这一情况，国家及时出台政策，鼓励工商企业专业人员和管理人员到国（境）外学习，并拨出专款，因此称之为“因公”出国（境）。之后，这一鼓励措施逐渐扩展到公共服务部门，让国家公职人员走出去，学习借鉴国外政府管理和为社会服务的经验。现在每年经国家审批审核的国家公职人员近6万人。看历史沿革，我国因公出国可大致分为三个阶段，即初始选派阶段、改革推进阶段和调整提升阶段。(www.xing528.com)

（1）初始选派阶段：以专业技术人员出国（境）为主的阶段

解放初期，我国各个领域都百废待兴，工业、农业水平都远落后于其他国家，如何在有限的土地上提高农产量、如何提髙工业技术水平成为当时需要迫切解决的问题。基于此，中央设立专项财政资金，把一部分专业人员送到其他国家去研究学习，这部分人员主要可分为两类：一类是随引进国外技术、设备而出国学习的；一类是为解决国家国有企业问题而因公派出的。这个时期以解决实际生产问题为主，所以大多是基础学科和专业技术人员，甚少有管理方面的人员。

（2）改革推进阶段：选派企业中上层管理人员出国（境）阶段

我国的生产力通过第一批专业技术人员出国学习深造实现了飞跃，工农业的许多困难和问题被他们带回的先进科学技术攻克，我们尝到向发达国家学习先进技术的甜头。另一方面，我们在管理方面远滞后于工农企业，科学水平待提高，管理水平和管理能力成了企业进一步发展的瓶颈。当企业发展到一定程度，管理水平和技术从某种意义上讲更为重要，通过管理带给企业的变革有时比单项技术的提高更为突出。所以我们国家有一部分企业推选中上层管理人员通过“因公出国”向发达国家学习先进的管理知识经验。

（3）调整提升阶段：选派国家公职人员出国（境）阶段

前两个阶段的专业技术人员、企业中高层管理人员出国（境）回归后成为企业的新鲜血液，为企业的进一步发展带来了动力。但是，从带动某个领域、某个地区共同前进，共同发展的角度，则实际需要为整个公共社会服务的国家公职干部素质和水平的不断提高。邓小平同志的南巡讲话，掀起又一次思想解放。他说：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义是姓资还是姓社的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理办法。”1993年11月，中央做出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“借鉴世界各国包括资本主义发达国家一切反映社会化生产和市场经济一般规律的经验。”我们搞市场经济，领导干部最重要，他们必须了解什么是市场经济，才能谈得上领导市场经济。1993年起，国家各领域开始大规模选派为公共事务服务的国家机关、事业单位优秀人才出国（境）学习与培训。由中组部与国家外专局联合举办的地厅级领导干部经济管理研讨班即是从那时开始的。该项目先后举办了100多期，有近4000名中央各部委、全国各地的地厅级干部参加该项目，国家领导人曾积极肯定了该项目，对该项目的效果给予了高度的评价。因公出国开展了有40多年，总结这几十年的经验，可以说我们国家社会的各个领域的公共管理水平通过这个活动都得到了提高，通过一批批外派人员努力刻苦地学习吸收发达国家的社会管理和科学技术的先进理念和经验，切实提高了他们的科学决策、长远眼光和驾驭全局的能力，也有力提升了党政机关、企业事业单位科学研究和决策管理水平。