《中央国家机关培训费管理办法》研究成果

1.出台背景

党的十六大以来，中央提出了“大规模培训干部，大幅度提高干部素质”的要求，培训费支出呈现较大幅度增长。随着财政收入增速的放缓，财政收支矛盾进一步凸显。2013年度预算执行中，中央和国家机关各部门的一般性支出统一按5%的比例压减，其中重点是压减了办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置及运行经费、公务接待费、因公出国（境）经费等支出。“三公”经费财政拨款执行数比年初预算数减少8.15亿元，下降10.2%。2014年，进一步压缩“三公”经费预算，中央本级“三公”经费财政拨款预算比上年年初预算减少8.18亿元，下降10.3%。

培训费是公务支出的重要组成部分。长期以来，一直未制定统一的党政机关培训费管理办法，导致培训管理存在以下问题：一是培训无计划，审批机制不完善，导致培训过多过滥、重复培训、以训代会等现象。二是支出无统一标准，有的单位参照会议费标准，有的单位参照党政领导干部培训费标准，有的单位自行制订标准。三是支出范围不明确，一些中央明令禁止或严格控制的项目，如招待、宴请、会议等支出在培训费中报销，有的培训还以考察调研为名组织观光旅游等。四是报销审查不严。不仅造成了财政资金的损失浪费，而且也不利于遏制奢侈浪费之风。

针对上述问题，为规范中央和国家机关培训工作，提高培训效率和质量，加强培训费管理，节约培训费开支，根据中共中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》精神和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的要求，财政部、中共中央组织部、国家公务员局在调查研究的基础上，于2013年底首次发布了联合制定的《中央和国家机关培训费管理办法》（财行〔2013〕523号，以下简称《办法》2013版），对中央和国家机关使用财政资金在境内举办的3个月以内的岗位培训、任职培训、专门业务培训、初任培训等进行了规范。这既是贯彻落实中央“八项规定”精神、推进厉行节约反对浪费制度建设，推动改进公务活动作风的重要举措；也是加强行政经费管理、节约经费开支的具体措施。

2.《办法》2013版的主要内容

《办法》2013版共七章二十七条，于2013年12月29日正式发布，自2014年1月1日起施行。

（1）首次对中央和国家机关及其所属机构使用财政资金在境内举办的三个月以内的岗位培训、任职培训、专门业务培训、初任培训等进行规范。所涉及的中央和国家机关，包括党中央各部门、国务院各部委/各直属机构、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、最高人民法院、最高人民检察院、各人民团体、各民主党派中央和全国工商联。

（2）建立了培训计划编报、审批备案和执行情况报告机制。要求各单位年度培训计划经单位党组（党委）会议批准后，报中央组织部、国家公务员局、财政部备案。同时各单位应当报送上年度培训计划执行情况。完善内部控制和外部监督机制，增强培训的针对性和实效性，杜绝无实质内容的培训。

（3）严格界定培训费项目范围。培训费是指各单位开展培训直接发生的各项费用支出，包括住宿费、伙食费、培训场地费、讲课费、培训资料费、交通费、其他费用。其他费用是指现场教学费、文体活动费、医药费以及授课教师交通、食宿等支出。通过严格界定培训费项目范围，明确开支内容，堵塞了在培训费中列支公务接待费、会议费和以培训名义公款宴请、公款旅游的漏洞。

（4）培训费实行综合定额标准，分项核定、总额控制。每人每天综合定额标准为450元，其中住宿费180元，伙食费110元，场地费和讲课费100元，资料费、交通费和其他费用60元。综合定额标准是培训费开支的上限，各项费用之间可以调剂使用。各单位应在综合定额标准以内结算报销。

（5）对培训时间、费用列支都作了明确规定。15天以内的培训按照综合定额标准控制；超过15天的培训，超过天数按照综合定额标准的80%控制；超过30天的培训，超过天数按照综合定额标准的70%控制。培训费由培训举办单位承担，纳入部门预算管理，在各单位日常公用经费或专项经费中列支，禁止乱收费。

（6）确定了讲课费的税后标准，其中副高级技术职称专业人员每半天最高不超过1000元；正高级技术职称专业人员每半天最高不超过2000元；院士、全国知名专家每半天一般不超过3000元。

（7）对培训组织方面作出了明确规定。培训实行中央和地方分级管理，各单位举办培训，原则上不得下延至市、县及以下。各单位开展培训应当在开支范围和标准内，择优选择党校、行政学院、干部学院、部门行业所属培训机构、高校培训基地以及组织人事部门认可的培训机构承担培训项目。组织培训的工作人员控制在参训人员数量的5%以内，最多不超过10人。

（8）明确培训费的禁止性规定。对培训内容、用餐、活动等方面做出了六项“严禁”、五项“不得”等禁止性规定以严肃培训纪律，包括：严禁借培训名义安排公款旅游；严禁借培训名义组织会餐或安排宴请；严禁组织高消费娱乐、健身活动；严禁使用培训费购置电脑、复印机、打印机、传真机等固定资产以及开支与培训无关的其他费用；严禁在培训费中列支公务接待费、会议费；严禁套取培训费设立“小金库”。培训住宿不得安排高档套房，不得额外配发洗漱用品；培训用餐不得上高档菜肴，不得提供烟酒；7日以内的培训不得组织调研、考察、参观。各单位组织培训应尽量利用网络、视频等信息化手段，大力推行干部选学、在职自学等方式，降低培训成本，提高培训效率。

（9）明确了报销环节控制、公示公开、报告制度等一系列纪律约束和监督检查措施，切实加强培训费管理和控制。培训费报销须附培训通知、实际参训人员签到表、讲课费签收表等费用原始明细单据，未列入年度培训计划的不予报销。除讲课费、小额零星开支以外的培训费应当采用银行转账或公务卡方式结算，不得以现金方式支付。对检查中发现的违反该办法的行为，由中央组织部、国家公务员局、财政部、审计署等有关部门责令改正，追回资金，并予以通报；相关责任人员，所在单位按规定予以党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

3.《办法》2013版的突破点和创新点

《办法》2013版从培训计划的编制审批、开支范围和标准、报销结算至公示监督都提出了系列要求，规范培训费管理。主要体现在以下四个方面：

（1）填补了制度空白

此前，我国党政机关的培训费管理按照会议费管理的要求执行，并无单独的管理办法。此次单独制定培训费管理办法，使培训费管理更具针对性，为规范培训费支出提供了制度保障。

（2）突出加强了源头控制和内部控制

建立培训计划编报、审批备案和执行情况报告机制，要求各单位建立年度培训计划，经单位党组（党委）会议批准后，报组织人事部门和财政部门备案。同时各单位应当报送上年度培训计划执行情况。完善内部控制和外部监督机制，增强培训的针对性和实效性，杜绝无实质内容培训。

（3）规范了开支范围和标准

在支出标准上参照会议费三类会议费标准执行，并根据培训实际特点，对其中的住宿费、伙食费等明细标准较三类会议费有所降低，增加了讲课费支出标准。同时明确，培训费各项明细费用之间可调剂使用。

（4）规范了培训形式和场所(www.xing528.com)

本着充分利用资源、提高效率、厉行节约的原则，要求各单位组织培训尽量利用网络、视频等信息化手段，充分利用单位内部培训场地和既有条件，降低培训成本，提高培训效率。

4.《办法》2013版的贯彻落实与网上公开

为做好对《办法》2013版的贯彻落实和督查评估工作，财政部办公厅先后于2014年7月15日和2014年10月22日印发了《关于做好中央和国家机关会议费管理办法等制度贯彻落实工作的通知》（财办行〔2014〕57号）和《关于做好厉行节约反对浪费制度上网公开工作的通知》（财办行〔2014〕111号），要求各有关部门财务部门做好制度的培训工作、各地方省市和中央部门制定修订适应本地区、本部门情况的相应制度或实施细则并报财政部行政政法司备案、及时反馈制度执行中存在的问题等。

截至2014年10月中旬，全国有36个省、市、自治区和中央部门完成了省级制度或本部门实施细则的制定修订工作。为便于广大公务人员查询执行，也利于社会各方面的监督，财政部在网站首页开设了“厉行节约反对浪费制度建设与实施”专栏（网址“http：//xzzf.mof.gov.cn/zhuantilanmu/jy/”），将党中央国务院和财政部、以及地方省级党委政府和财政部门制定的有关厉行节约反对浪费的制度上网公开。这些地区和部门的制度或实施细则既是各地区或部门加强内部控制的重要手段，也是产生财政部标准的“蓄水池”。

5.《办法》2013版在执行过程中存在的主要问题

（1）公务支出管理制度之间的统筹协调问题

1）因公短期出国培训费的经济类别问题

根据《因公短期出国培训费用管理办法》（财行〔2014〕4号）的规定，因公短期出国培训费用开支范围包括：培训费、国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、公杂费和其他费用。其中，培训费是指出国培训团组用于授课、翻译、场租、资料、课程设计、对口业务考察或业务实践活动等在国外培训所必须发生的费用。该《办法》明确因公短期出国培训发生的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、公杂费、其他费用的管理和开支标准参照《因公临时出国经费管理办法》（财行〔2013〕516号）执行。

而在2015年部门预算编制的通知中，关于因公出国（境）费明确的口径是“单位公务出国（境）的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、公杂费等支出”，并强调按照相关规定和一直以来的实际做法，因公短期出国培训费也包含在因公出国（境）费中。即虽被冠以“培训费”的名义，却列支在“因公出国（境）费”中，这无疑是“扩展”了因公出国（境）费的实际开支范围，与国务院廉政工作会议上提出的“继续严控‘三公’经费和会议费，做到只减不增”的要求相悖。

2）参加会议、培训的差旅费报销问题

根据《中央和国家机关差旅费管理办法有关问题的解答》（财办行〔2014〕90号，以下简称《解答》）的规定，“到常驻地以外参加会议、培训的，会议、培训期间执行会议费和培训费的相关制度。往返会议、培训地点发生的城市间交通费、伙食补助费和市内交通费按照差旅费管理办法的规定报销。其中，伙食补助费和市内交通费按往返各1天计发，当天往返的按1天计发。”

《解答》同时说明“中央在京单位工作人员到远郊区县参加会议、培训的，不报销住宿费、伙食补助费和市内交通费（北京市远郊区县是指门头沟区、房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区、怀柔区、平谷区、密云县、延庆县）。”但未能明确中央在京单位工作人员到远郊区县参加会议、培训，当天不能往返的，其会议、培训期间是否应执行会议费和培训费的相关制度。

3）乘坐交通工具的等级列表仍不能明确行政级别与技术职称间的对应关系问题

根据《中央和国家机关差旅费管理办法》（财行〔2013〕531号）的规定，“出差人员应当按规定等级乘坐交通工具”。乘坐交通工具的级别划分为：部级及相当职务人员、司局级及相当职务人员、其余人员。“相当职务人员”仍然没有明确事业单位中广大专业技术人员的技术职称与行政级别间的对应关系。从而使“往返会议、培训地点发生的城市间交通费、伙食补助费和市内交通费按照差旅费管理办法的规定报销”在执行标准上仍然难以准确把握。

（2）综合定额标准问题

《办法》2013版的出台是为了从制度上约束中央和国家机关及其所属机构的培训费支出，即压缩公务经费的相关支出。但我国经济社会发展总体水平并不平衡，东西部差异显著，因此各地方省市在制定相应制度或实施细则时，对住宿费、伙食费等应根据各地经济社会的发展水平、市场价格、消费水平等因素，因地制宜地提出各地的限额标准，而不能是笼统的全国一个标准。

（3）讲课费支出标准问题

《办法》2013版确定的讲课费税后标准，即“副高级技术职称专业人员每半天最高不超过1000元；正高级技术职称专业人员每半天最高不超过2000元；院士、全国知名专家每半天一般不超过3000元”没有在一定程度上参照市场价格，会减弱外聘授课教师的积极性，从而易使受邀讲课变成一次性活动，导致培训举办单位、授课教师和受训学员之间不能形成多赢局面，最终影响培训效果。

（4）存在出国费、会议费等“转嫁”培训费的现象

近年来，国家一再强调控制和压缩“三公”经费等一般性支出，要求按“零增长”的原则编制“三公”经费预算。比如2015年的“三公”经费和会议费预算比上年只减不增，并要求细化“三公”经费预算的批复，加强对“三公”经费执行的管理（执行中原则上不再追加中央部门的“三公”经费预算）。

2015年的部门预算编制通知中对会议费也作了明确要求：“2015年中央部门安排的会议费，原则上不得超过2013年的决算数和2014年的预计执行数”，即2015年预算中会议费也实行零增长控制，不得超过2013年决算数和2014年预计执行数两者中的最低者。

随着部门预算和决算的公开，预算报表和决算报表中的“‘三公’经费和会议费预算表”“‘三公’经费公共预算财政拨款支出情况表”备受关注。座谈、调研中发现，一些单位的“三公”经费和会议费按预算批复限额“被控制”了，但培训费却猛增。个中原因不乏是为了规避“三公”经费和会议费的“红线”，而将发生的部分出国费、会议费等向培训费进行“转嫁”。