预算绩效管理新时代的顶层设计及要求

20世纪30年代美国经济学家伯力和米恩斯共同提出了委托代理理论。委托代理关系是指一部分拥有权力或钱财的主体以或明或暗的交易方式雇佣另一批主体为其服务，前者以服务的质量为判断标准赋予后者相应的报酬，前者就称为委托人，后者称为代理人，他们之间的关系就是委托代理关系。委托代理理论认为委托代理关系起源于生产力发展以及专业化分工。在委托代理关系中，委托人与代理人的利益目标是不一样的，代理人致力于为自己争取更多的工资和福利保障，而委托人则是追求其个人利益的最大化，由此便导致双方的利益矛盾。在缺乏有效的制度规范下，代理人的活动很容易损害委托人的利益。不管是在经济领域或是社会领域，都普遍存在委托代理关系。根据委托代理理论，公务支出是政府行为，资金来源于国家财政，而国家财政收入主要是公众缴纳的各项税费，所以在公务人员进行公务支出时与公众形成了委托代理关系。公务人员在开展公务活动时希望资金宽松，而公众希望自己缴纳的税费能够得到最大限度的合理利用，这两者之间存在的必然矛盾需要具体制度进行规范调节，公务支出管理改革恰恰可以对公务支出发挥更强的约束作用。20世纪70年代，以委托代理理论为引线，美、欧学术界推出了绩效预算理论，其核心是把财政支出视为公共产品供给的投入并强调建立结果导向型预算。由此，这些国家逐步建立了绩效预算。

21世纪初我国开始探索实行绩效预算的可行性，相关学术讨论不断升温。经过十几年的实践，我国初步建立起了相对完整的项目支出绩效管理制度，并取得了较大成效。但从理论角度看，这是一种半截子革命，必须尽快推出新的预算绩效管理模式。党的十九大报告明确提出要全面实施预算绩效管理。2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理意见》印发，全面实施预算绩效管理的顶层设计已经形成，我国进入了预算绩效管理的新时代。我们必须从理论上全面认识新时代的新目标、新要求、新制度和新举措，把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，提高政治站位，把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处。

1.全面实施预算绩效管理的新意义

全面实施预算绩效管理是新时代党中央国务院的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。

首先是治理理念。坚持以人民为中心的发展思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国特色社会主义进入了新时代，适应我国社会主要矛盾变化，必须坚持以人民为中心。以人民为中心就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，建设人民满意的服务型政府。全面实施预算绩效管理要求在预算管理中全面融入绩效理念和绩效方法，更加注重结果导向。这一点本质上就是要以人民为中心，把取之于民的财政资金风险控制好，合理配置好、有效管理好、精准使用好，更高质量、更有效率、更加公平、更可持续地提高公共服务质量和水平，不断提升人民的获得感、幸福感、安全感。

其次是治理方式。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，是政府治理方式的深刻变革。预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，可以弥补我国政府实施绩效管理中的短板，有利于夯实各地区各部门各单位绩效主体责任，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

最后是治理能效。全面实施预算绩效管理突出能力和效率、关注产出和结果。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。全面实施预算绩效管理旨在实现预算和绩效一体化，将“花钱”和“办事”统一起来，通过绩效目标的设定、监控、评价、报告和公开，实现政府责任的计量化、透明化、可视化。可有效反映国家经济社会发展的大政方针和任务部署，体现政府活动的范围和方向，成为提升现代政府治理能效的有效工具。全面实施预算绩效管理也有利于促进各地区、各部门、各单位认真履职尽责，提高管理效率，全面提升政府效能，增强政府公信力和执行力，推动加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

2.全面实施预算绩效管理的新目标

推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。推动高质量发展要加快形成推动高质量发展的“指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核。”上述六大体系都与预算绩效管理紧密相关。全面实施预算绩效管理要按照高质量发展的要求，力争用三到五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现财政高质量发展，提升预算管理水平和财政政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障，打牢高质量发展基础。实现这一目标可从如下三方面入手：

一是有效衔接高质量发展规划与预算目标管理。各地区、各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。全面设置预算绩效目标和指标时要以高质量发展规划为依据，以高质量发展各项指标值为参数确定指标值。

二是参与高质量发展政策事前评估。高质量发展政策体系是指在政策决策、执行和监督各个环节体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。全面实施预算绩效管理要求各部门各单位要在预算评审环节，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估。事前评估所起作用是把好高质量发展政策决策关口，事中绩效监控和事后绩效评价则是动态推进高质量发展政策落地。

三是配合建立高质量发展的政绩考核与绩效责任制度。树立正确的绩效观是高质量发展的要求，也是全面实施预算绩效管理的根本遵循。建立绩效责任制度包括预算绩效工作推动责任、绩效结果责任两个方面。把预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，是促进高质量发展的制度保障。

3.全面实施预算绩效管理的新制度(www.xing528.com)

一是以问题为导向，围绕“全面”和“绩效”两个关键点。《意见》聚焦预算绩效管理中的突出问题，有针对性地做出了战略部署。建设目标是力争用三到五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。基本原则是坚持总体设计、统筹兼顾；全面推进、突出重点；科学规范、公开透明；权责对等、约束有力。

二是形成了全面实施预算绩效管理的“三三一”体系。《意见》从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理，形成了“三三一”体系。

第一个“三”是绩效管理价值取向方面。《意见》指出，全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。

第二个“三”是实施体系构成方面。《意见》指出“力争用三到五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”

一个“一”是目标形态方面“实现预算和绩效管理一体化”。实现预算和绩效管理一体化意味着预算管理和绩效管理的主体、对象、过程、权责和信息系统融为一体。

“三三一”体系的形成，意味着全面实施预算绩效管理成为财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用的重要抓手，是政府治理和预算管理的深刻变革，是现代国家治理的共同特征，是我国国家治理体系和能力现代化的内在要求。

4.创新实施措施。《意见》立足长远，站位高、举措实，在关注财政资金使用效益的同时，着眼健全长效机制，力求从整体上提高财政资源配置效率。主要体现在以下几个方面：

一是拓展预算绩效管理实施对象。即从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置，这也是大部分市场经济国家预算绩效改革的普遍路径。

二是开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效、无效，《意见》将绩效管理关口前移，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。各部门各单位要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的前置条件。财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。需要说明的是，事前绩效评估不是另起炉灶，另搞一套，而是结合预算评审、项目审批等现有工作来开展，更加突出绩效导向。

三是实施预算和绩效“双监控”。各级政府、各部门、各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。通过开展“双监控”，不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

四是建立多层次绩效评价体系。《意见》明确提出，各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。通过建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，不仅能够落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任，推动提高预算绩效管理水平，而且能够全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，促进提高财政资源配置效率和使用效益，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署。

从上述绩效预算理论出发，可以说公务支出状况是否合理关键在于是否有绩效，改革公务支出管理就是要提升公务支出绩效水平，让人民对公务支出放心，感到有价值。深化公务支出管理改革要以绩效为轴心，把绩效管理贯穿到公务支出预算编制、预算执行和预算监督全过程中。