二战后全球公共健康治理与立法成果

二战后，世界卫生组织成立，作为联合国的一部分，同时也是公共健康全球治理的核心，使得公共健康国际合作开始出现统一趋势。随着全球化的深入，贸易机制在全球公共健康治理中的作用越来越大，1995年世界贸易组织成立以后，它成了传染病控制的国际法律机制中心。^[19]还有一些公共健康领域国际法的制定，公共健康革命的开展，等等，国际公共健康合作逐渐由主权国家之间的协调合作转向全球治理模式，并随着全球化的进程加速了公共健康全球治理的进程。进程特点主要表现为：

1.由横向治理到纵向治理

19世纪出现的国际公共健康治理主要是检疫协作，十分强调边境的公共健康，如港口检疫、边境检疫、旅行的检测、货物禁运等，如1903年《国际公共卫生条约》的184项条款，131项涉及欧洲以外的地点（如埃及与君士坦丁）与事件（如麦加朝圣）的检疫。^[20]

但是在这一时期，全球化和科技发展、便捷交通使得世界变成一个地球村。毒品的走私、恐怖主义、电子媒介的资本转移、艾滋病的传播、互联网，还有动物的跨境迁徙，这使得仅仅靠国家控制边境的公共健康风险的“横向治理”模式是不起效果的。这就需要“纵向治理”模式，需要跨国界的协作，跨越、甚至无视国家地理边界的因素。世界卫生组织在2005年对《国际卫生条例》进行了修订，不再把重点放在边境、机场和海港被动的屏障，而转向积极主动的风险管理战略。

早期的公共健康治理强调的是在国家主权范围内的公共健康事务，国际社会不能干涉，而公共健康全球治理涉及对某个国家主权范围内的公共健康问题的解决，更强调国际人权机制在国际公共健康合作中的作用，这使得纵向的公共健康合作机制得以形成，这对政府在其国家内部卫生问题的方式的改革进行探索起了重要作用，如《烟草控制框架性公约》对某一国家如何控烟提出最低的标准，成为世界卫生组织立法转向纵向机制的突出体现。^[21]《国际卫生条例》修订后实际上修改了很多国家的国内法，许多发展中国家根据新的《国际卫生条例》开始重新审视其现有的公共健康法律法规，已查明其中可能有碍《国际卫生条例》实施的任何规则。如马来西亚修订1974年《公共卫生法》和1995年《传染病预防控制法》；同样，缅甸对其《公共卫生法》和《传染病控制法》也进行了修订，并于2006年开始制定《工业区法》以便纳入新条例的相关要求。^[22]

2.单一治理主体向多元化治理主体转变

国际协作治理是以主权国家为核心，尽管也有一些国际组织（如泛美卫生组织）发挥作用，但以国内卫生组织为出发点。面对新形势下的全球公共健康问题，需要新的行为主体，如非政府组织、跨国公司、慈善基金会、专业团体、贸易协会、媒体等。公共健康全球治理涉及的行为主体更多，需要提出多部门解决卫生问题的办法，这就要求在国际法上给予国家非政府组织等多元主体参与公共健康全球治理的空间，实现多元法律主体在公共健康全球合作方面的理性交往和合作。

3.综合治理(www.xing528.com)

早期的健康内涵是指生理和心理方面的健康，多是重视对疾病的治疗，也使得很多人认为健康只与卫生部门相关、多与医生打交道。随着社会的发展，人们逐渐发现健康的社会因素的重要性，20世纪的全球化使得全球公共健康治理更重视非卫生领域因素。《世界卫生组织法》第一项原则规定“所谓健康就是身体、精神与社会的全部美满状态，不仅仅是免于疾病和残弱”。这是对健康的突破性认识，意义重大，它抛弃了只从病菌疾病等途径解决健康问题的思路，为采取依靠经济发展、人权保护等多部门综合治理奠定了思想基础。^[23]另外，从世界卫生组织工作方式的转变也可以看出，早期世界卫生组织有着医疗技术上的组织传统，由医疗卫生专家主导，更重视医疗设备与技术、有效的劝导与教育、确立各种标准或提出各种建议等。现在世界卫生组织十分重视联合国其他机构如世界贸易组织、世界银行等之间的协作。在新时期，世界卫生组织必须要利用其作为全球公共卫生领导者所获得的长期经验、它的召集力量以及它与各国政府、联合国机构、民间团体、学术机构、私立部门以及媒体的合作伙伴关系来维持其监测、全球警报和反应系统。

而且，全球公共健康治理的措施更加多元化，如健康生活方式的倡导、贸易手段、税收手段。这就要求各国的公共健康治理不仅仅是卫生部门的合作，也要求和其他部门之间采取不特定的手段加以配合。

4.权威化、制度化、法制化

世界卫生组织是联合国系统内指导和协调卫生问题的权威机构，只有主权国家才能参加，负责对全球卫生事务进行领导，拟定卫生研究议程，制定规范和标准，阐明以证据为基础的政策方案，向各国提供技术支持，以及监测和评估卫生趋势。

从这两个时期公共健康治理的制度化和法制化方面来看，以往的公共健康国际条约较少涉及国内事务，而且各国效力不高，现在的治理模式要求许多公共健康国际法深入到国家内部，大量传统上属于国内公法调整的事务逐渐被国际化，开始受国际法的调整。^[24]如《国境卫生检疫法》及其实施细则沿袭旧《国际卫生条例》的做法，将范围界定为“检疫传染病”和“检测传染病”，而新修订的《国际卫生条例》（2005年）提出了“国际关注的突发性公共卫生事件”和“公共卫生风险”的新概念。《国境卫生防疫法》实施细则将“海港检疫”、“航空检疫”、“陆地边境检疫”规定为卫生检疫机构对交通工具及其经营者实施检疫措施的权利，但根据《国际卫生条例》规定，应该限制卫生检疫机构的某些措施，并明确其对交通工具及其经营者实施检疫措施的权利，如不应无故拒绝授予交通工具“无疫”证明，尤其是不应阻止交通工具离境或入境，不应要求交通工具经营者出示健康证书或任何有关前一个入境口岸卫生状况的证书。这些都说明《国际卫生条例》对我国《国境卫生防疫法》的冲击。

在国际公共健康领域，无约束力的规范性文件越来越多。“软法并没有被人们普遍接受的定义，通常是指任何条约以外的包括预期行为的原则、规范、标准或其他陈述的国际文件。”^[25]以往多是通过对于某个问题的协商的条约、建议、倡导书，不重视发挥国际法在全球公共健康治理中的作用。而这些软法要么是效力不高、要么是经常修改、要么是制定的措施不考虑各国不同实际。在新形势下，公共健康全球治理越来越需要有约束力的国际立法，世界卫生组织根据《世界卫生组织组织法》第21条制定有约束力的法律是越来越有必要了。《烟草控制框架公约》得以通过预示着世界卫生组织的一个新时代和国家卫生法的转折点。^[26]还有2005年对《国际卫生条例》进行了修订并得以通过，新条例表明国际社会决心以之为中心重构全球卫生治理体系，标志着国际公共健康法的历史性发展。^[27]