新中国成立三十年：初创与治理

新中国成立后，长期的政局不稳、战乱连绵等使得社会满目疮痍、传染病猖獗。当时，结核病、天花、黑热病等传染病肆虐，导致国民健康状况低下，婴儿死亡率高达200%，人均寿命只有35岁。^[4]在冷战的氛围下，作为社会主义国家的中国，公共卫生体系“学习的是苏联模式”^[5]，全国省、地（市）和县三级都全面建立了卫生防疫站（没有国家级的），并在一些特殊的行业也建立了防疫站，其后颁布《卫生防疫站暂行办法》规定了卫生防疫站的预防性、经常性监督和传染病管理的职责。而且根据各地区疾病流行情况与预防能力等实际，相继建立起了一批专业的、有针对性的预防机构，鼠疫、黑热病、疟疾、血吸虫、结核病和麻风病等专门疾病控制机构。国家花费大量的财力、物力等建立了妇幼保健、疾病治疗等医疗机构，但是当时医生缺乏，“从1928年到1947年，中国仅仅只有9499个经过西方医学培训的医师和药剂师”^[6]。

当时在面临传染病肆虐、卫生人才不足、各种资源缺乏等情况下，为了公共卫生体系建设需要，又在基础性公共卫生服务、基本医疗服务、公共卫生立法与监督以及公共卫生教育与科学研究方面采取了下列措施^[7]：

第一，在公共卫生机构设置方面，仿照苏联建制设立中国的卫生系统，中央设立主管公共健康的卫生部，分为办公室和四个局室，职能部门具体为卫生计划检查局、医政局、妇幼卫生局、技术室。主要提供和管理包括医疗、预防控制、妇幼保健、基本药物的提供和传统医学等各项服务。地方逐级设立省（或自治区、直辖市）卫生厅局、地区（或市）卫生局、县卫生局。

第二，在社区公共卫生方面，借鉴革命时期的公共卫生实践经验，以群众运动形式进行社区动员，由21个政府部门和协会开展爱国卫生运动，进行健康教育、改良环境（如改水改厕）和虫害控制等，这场运动不仅直接粉碎了细菌战^[8]，也体现了政府强烈的责任感和社区群众广泛参与，效果显著，并形成制度保留至今。

第三，在卫生资源配置方面，注重群众路线、卫生资源消除差别化，“注重卫生服务的平等性和可及性”^[9]。当时卫生人才资源不足，经过速成式的短期培训，培养了大批“赤脚医生”，提供基本医疗和诸如疫苗接种以及妇幼卫生保健等预防服务。再加上知青上山下乡和定期的大批医疗队奔赴农村巡回医疗，也对改善医学教育和卫生服务贡献不小。

那时代的卫生服务平等原则突出，从1950年到1979年，政府努力建立一个价格能够为人们负担的全民基本卫生服务的体系。在改革开放前，几乎全体城镇居民和大部分农村居民都能够获得一定的医疗保障，^[10]在城市实行国有企业职工和家属劳保医疗，机关、事业单位实行公费医疗；农村依靠集体经济和农民筹资，在推广保健站和开展互助合作医疗经验基础上建立农村合作医疗制度，农村逐步形成了县级机构、乡镇卫生院和村卫生室组成的三级医疗预防网。^[11]

第四，在公共健康教育和研究方面，学习的是苏联公共卫生专业教育经验和学术研究方法，以生物医学模式为基础，主要开设环境卫生、职业卫生、食品与营养卫生、学校卫生、流行病学和毒理学等课程，^[12]先是在10所高等院校开办公共卫生学系，^[13]并逐步在全国院系大调整的基础上建立专门的卫生专业学校，培养医学导向的、服务实践的、所学知识较为宏大宽泛的专业人才去服务建设。(www.xing528.com)

受苏联影响，“学术研究多年来一直依附于卫生行政部门”^[14]。就学术研究成果而言，出版了一批卫生法学的教科书，涉及的内容基本以卫生管理制度为中心，始于医学院校学生使用。^[15]学术研究主题是由传染病、职业病防治与环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生、公共场所卫生和放射卫生（简称六大卫生）等法律制度所构成的公共卫生制度。^[16]理论研究多侧重于公共卫生体制和机制，如公共卫生的服务范围、公共卫生的组织机构、运行模式等，而将法制、体制和机制进行结合的研究较少。多是以政府权力和公权力运行为着眼点，如产品监管、检疫、隔离、执法等，而对公民权利和私权利的研究非常不足。具体研究路径是针对单个专业进行，如职业安全卫生、食品安全卫生、卫生应急等，对整个公共卫生法律系统进行研究的较少。^[17]且学术研究受医学影响较多，某种程度上公共卫生学就是预防医学的代名词，“预防医学专业原称卫生专业、公共卫生专业”^[18]。很多大学的公共卫生学院都设置在医学系，以生物医学为主导，很少采用社区动员和消费者参与的办法，很难回应民众呼声。

总结起来，这一阶段公共健康治理有以下特征：

（1）特定历史阶段性：那时的经济制度主要是全民所有制和集体所有制；人口管理是严格的户籍制度，人口流动性极小；盛行的集体经济和发达的农村基层政权给这种体系以充足的养分。这种卫生治理模式符合当时特定的历史条件，极大地推动了那个时期卫生事业的发展，并对我国公共健康的促进助益良多。而且这种有效的治理模式，影响后世，中国卫生服务系统的制度框架，基本形成于这个时期。

（2）群众运动的治理模式：将“卫生工作和群众运动相结合作为基本方针政策之一”^[19]，如1956年中央发起了“一定要消灭血吸虫病”的号召，掀起了轰轰烈烈的群众性血防运动。这种“政府主导+公众参与”的形式，不仅有效地动员了社会资源，提高了全社会对公共卫生重要性的认识，而且为创新公共卫生实践内容和模式的探索提供了宝贵经验。^[20]但过分依赖群众运动，难免简单化，更无法建立长期稳定长效的工作机制和应急处理体系，公共卫生与瘟疫防治本是一项十分强调专业性机能的工作，长期不重视科技，偏重群众运动，也导致了我国在此方面的研究进展缓慢。

（3）忽视公共健康法治治理：传统的行政管理模式重视行使国家行政职能，发挥制度优势。长期集权的政治体制使得大部分措施的开展“主要靠领导人重视、行政命令、指令式红头文件推进”^[21]，以血防工作为例，疾病预防控制工作长期以来主要取决于领导重视与否。这种长期忽视公共卫生法制建设，不仅导致相应的法律制度缺乏，而且已有的法律和制度也未得到很好的落实，使得公共卫生与疾病预防控制工作无法可依、有法不依。^[22]这种“轻视用制度进行治理的顽疾”对于抗击“非典”影响甚大，由于长期的行政性思维局限，很多部门只听上级政策行事，使得《传染病防治法》竟受冷落；而且缺乏应对公共卫生事件的预案，没有突发性公共卫生事件的认定和分级标准，也没有预定一旦发生突发公共卫生事件后的指挥系统，更没有对此的分级负责制和岗位责任制，对于突发公共卫生事件的信息发布、新闻传播、多部门协调、社会动员、重大控制措施实施等都没有明确规定，这些法律规定的缺乏使得防治工作陷入被动，客观上也推动了《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《全国突发公共卫生事件应急预案》等法律的制定。

总之，这一时期的公共卫生体系取得了巨大的成就，传染病、寄生虫病的爆发与流行得到控制，地方病防治成果显著：天花被消灭，霍乱未再发生，鼠疫基本消灭，其他传染病、寄生虫病、地方病有的被控制或者缩小了流行地区，有的大大降低了发病率；人口平均期望寿命增长，总死亡率下降，人民健康水平明显提高，卫生状况得到改善，处理突发性公共卫生事件和救灾防病能力明显提高，^[23]等等。但单一所有制结构导致很多非公有制机构消亡，卫生行业高就业与低工资的大锅饭制度，特别是医药卫生机构不完善的补偿机制，医疗机构管理水平和医疗卫生服务社会化程度较低，医疗费用急剧上升，公共卫生设施建设步伐缓慢，卫生不公平等现象严重。^[24]受缺乏稳定和合理的筹资机制以及管理制度和水平等方面原因的影响，医保的管理效率低下、民众不满；把追求公共卫生服务的平等性与可及性误解成绝对的平等，导致平均主义大锅饭横行，医疗卫生机构的工作效率低下，卫生资源浪费严重；缺乏有效的监控机制导致公费和劳保医药费用增长过快，国家和企业负担过重；等等。