人是先于国家而存在，也是国家存在的目的。而国家系因人民的意愿而存在，并非人民为国家的意愿而存在。[55]人们之所以把自己的权利让渡一部分出来组成一个强大的以公权力为核心的国家，解决的就是能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合使每一个与全体相结合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。[56]所以，权力来源于公民权利和自由的让渡，是一种社会契约，其是需要用法律来规定的。这也是建立法治国家的要求，毕竟“社会现代化的过程，就是法治化的过程”[57]。法治化需要依靠法律保证，“重要的是对于无论来自哪方面的误用或滥用权力，法律本身应提供充足而有效的解决方法”[58]。从这种意义上讲，宪法赋予的政府强大的公共健康权力，如果不加任何限制，公共健康权力确实有扩大化的危险，也就违反了人们订立社会契约而成立国家的目的，诚如丹宁勋爵所言：“如果权力不受限制，暴政将无法无天。”
所以，遏制这种扩大化危险在我们看来应该是平衡公共健康与公民自由之间张力的重点所在，这需要用法律来规范政府公共健康权力的运行。公共健康法就是“规定政府法定权力及所应受到的限制，政府在保护、促进公共健康时，不能随意不当限制受法律保护的个人权益”[59]的法律，既授权政府对公民个人权利的限制，同时，又将这些权力进行限制，防止其侵害公民的基本权利。美国宪法修正案《权利法案》就规定了宗教自由、言论自由、集会自由、持枪权等权利由人民保留，政府不得干涉。具体在公共健康领域，公共健康权力不得限制一些很重要的基本人权，例如即使是为了公共健康的目的，“生命、身体也绝对不能为了公共目的而被征收”、“对生命等损害进行补偿的议论本身就存在内在的界限”[60]。(https://www.xing528.com)
美国宪法给公共健康权设立一个底线——公民生来享有的一些权利，这些权利是政府无论如何都不能限制的。这体现了自然法学派的思想，制定宪法时，美利坚合众国的国父们考虑到，人们的权利如果是由法律赋予的话，那么法律就可以任意限制，随时就可能产生类似于殖民地时期的暴政。所以，宪法规定公共健康权力也是有底线的，就是公共健康权不能限制宪法规定的公民的某些权利，其中美国宪法的前10条修正案为代表。我国宪法第二章“公民的基本权利和义务”规定了很多公民的基本权利，这些基本权利为我国公共健康权力行使的界限。
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