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公共健康法调整的方法和工具

时间:2023-07-24 理论教育 版权反馈
【摘要】:公共健康法律调整的方法是指对公共健康领域的社会关系施加法律影响的方法、方式、类型的总和。基于此,公共健康法利用多种手段来改变信息环境,从而引导人们选择更为健康的生活方式:①制定统一标准,达到指导和预防的作用。而许可是促进公共健康资源合理配置的必要手段,也是各国通行的做法。但强制保险对于公共健康也是有负面作用的。

公共健康法调整的方法和工具

公共健康法律调整的方法是指对公共健康领域社会关系施加法律影响的方法、方式、类型的总和。公共健康法调整的对象不同,调整的方法也各不相同。大体言之,法律调整公共健康有两种方法:一是管制性方法,强调干预的作用,通过法律工具“来影响资源配置或者收入分配”[3],体现在为维护公共健康提供必要的基础设施、提供相对公平的分配模式等;二是竞争性方法,包括增加成本分摊、促进其他供给体系的发展、更积极地推行反垄断法,以及建立医疗存储账户。在具体适用两种方法时,法律规定了不同的“政府和私人用来促进公共健康的法律工具”[4],对于公共健康法的研究,要求我们深入理解预防伤害与疾病、促进人群健康的各种不同法律工具。[5]这些工具如下:

1.改变社会经济环境、人造环境、信息环境

正是基于健康与社会经济条件之间的密切联系,有学者把公共健康区分为“老的公共健康”与“新的公共健康”,主要是前者只限于疾病防控,后者则将健康的社会因素和经济决定因素统统纳入视野。[6]社会环境主要包括人造环境、信息化环境、社会经济环境。[7]

世界各国的公共健康法都十分重视对于社会经济环境的调整从而达到保护公共健康的目的,同时规定了“国家建立健康保障和公共健康设施和培育一个体面的、繁荣的文明社会的必要性”。[8]我国《宪法》第45条规定的获得物质帮助的权利、第42条规定的劳动的权利等,《艾滋病防治条例》第45、46条也有规定。另外,我国在《社会救助暂行办法》(自2014年5月1日起施行)中初步构建了以最低生活保障、特困人员(农村五保供养对象和城市“三无”人员)供养、受灾人员救助以及医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体,以社会力量参与为补充的社会救助制度体系,这就是充分考虑到经济收入能为改善公共健康提供物质条件。

人造环境顾名思义就是人造的物质环境,包括工作环境、居住环境、学校环境等。通过改变人造环境来减少伤害(如工作场所安全、交通净化以及消防法规)、疾病传播(如卫生系统、建筑法规)以及与环境相关的损害(如铅涂料及废气排放),对公共健康而言,已经有很长历史了。尽管研究资料有限,但我们确实知道,可以通过城市设计来鼓励更积极的生活方式(步行、骑车、运动)、改善营养状况(让人们更容易得到健康食品、远离高卡路里食品)、减少有害产品(香烟和酒精饮料)、减少暴力(家庭暴力、街头犯罪、火器使用)以及增加交往(邻里互助、建设社会资本)。[9]

在公共健康领域,信息环境改变公众的健康观念、行为模式等从而影响公共健康。基于此,公共健康法利用多种手段来改变信息环境,从而引导人们选择更为健康的生活方式:①制定统一标准,达到指导和预防的作用。如法律规定车辆设计者确保安全带的装置、气囊、自动刹车系统;《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等涉及餐饮标准、产品标准等。②要求企业对其产品尽到妥善的说明义务,法律可以规定企业给产品贴标签,告诉消费者如何安全使用、披露产品内容或必要材料、向消费者发布健康指示。[10]如《药品管理办法》第54条规定了药品包装必须按照规定印有或者贴有标签并附有说明书。③对于公共健康影响极大的产品,如药品、香烟等,法律可以通过对其进行规范,限制或者根除市场中有害的或者误导性的信息。如《药品管理法》第61条及《广告法》第14、18、19条的均有类似规定。④立法采取宣传措施,让民众获得充分、真实的健康信息,对于公共健康发挥倡导性作用。

2.税收手段

在公共健康领域,法律可以通过税收的调整来影响人们的行为模式。如利用税收政策来调整道路交通损伤和控烟,可以通过“取消对于购车者的税收优惠,征收轿车保险税,投资于研究、社会营销和更安全的道路”[11]。利用高额的烟草税来遏制烟草的销量,达到控烟的目的。还可以通过征税鼓励雇主为他们的雇员购买团体健康保险,使得购买团体健康保险成为一种对雇员免税的福利,同时对雇主也是一种可减税的支出。在公共健康领域,税收的作用并不都是有益的,有些税收政策反而不利于保护公共健康,这种税收作用叫做激励倒错(perverse incentives),像“为购买越野车(不安全且油耗高)提供税收优惠”[12];一味地提高税收反而适得其反,随着税率的上升,边际收益会下降,潜在的受益者会寻求财富的转移。

3.财政支出和转移支付

财政支出与转移支付,实际上是一种再分配的手段,通常“是通过收入的再分配以满足社会公平的要求”[13]。我国《宪法》第87条是利用财政调整公共健康的宪法基础,其他法律也有类似规定,如《传染病防治法》第14条。利用财政支出等手段来调整公共健康越来越得到了不同地区和国家的认可,如美国的转移支付包括现金转移计划和实物转移计划,涵盖“老年医疗保险计划、食物券、住宅供给,以及为经济情况调查确定的穷人提供的医疗救助计划”[14]。我国《环境保护法》第7、50条也有类似规定。

4.行政许可和公共供给

核心的公共健康职能必须与其他服务需求竞争稀缺的资源,而公共健康资源如何分配涉及一个政治问题。[15]而在国际上公共健康服务作为一种公共产品,被视为政府应尽的职责。[16]有限的公共健康资源完全靠市场来配置,势必会导致资源配置不公、浪费、效力低下等。而许可是促进公共健康资源合理配置的必要手段,也是各国通行的做法。具体方式概括起来有批准文号、许可证、合格证书、登记备案等,我国《公共场所卫生管理条例》第4条、《化妆品卫生监督条例》第5条等都有类似规定。(www.xing528.com)

5.强制责任保险

公共健康领域的强制责任保险有利于分担风险,且有利于对于受害者救济,强制就是设计出来用于纠正传统保险的缺陷的,[17]其越来越被各国公共健康法所认可。如美国强制保险立法的快速增加,相关法律从1970年的48项到1991年的1000项,范围从针灸疗法到按摩疗法的授权。[18]自1983年起,仅各州就通过800多项医疗保险强制。[19]我国相关法律中也规定了工伤事故赔偿保险、机动车保险、第三方责任险等,如《环境保护法》第52条也规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。

但强制保险对于公共健康也是有负面作用的。“强制不是免费的,它对于其目标受益者施加重大的经济与社会成本。”这也能从奥巴马医保法案强制保险引起的争议及诉讼得以体现。另外,强制保险影响在可支付价格上提供高质量服务的能力;同时使得医疗机构对于保险受益者更趋于过度治疗、更倾向于药物滥用,而且在第三人责任保险的前提下,“个人对于健康保险的需求大于用所得收入自己购买”[20],这不得不说是一种资源浪费。在我国公共健康领域,需要建立公共健康强制保险制度,对涉及公共健康的领域、场所,如火车站、汽车站、经常举办大型活动的楼堂馆所等,进行强制保险,是可以分担风险的,是必要的、可行的。

6.利用经济利益来约束或者激励

在公共健康法中,通过对于某种行为的奖励可以起到三个作用:一是评价作用,通过对某种行为的认可,从而对与此行为相反的行为进行了否定,如《环保法》第11条;二是倡导作用,利用经济利益来达到宣传公共健康理念的目的,并能倡导某种生活方式,如《精神卫生法》第12条、《传染病防治法》第11条;三是有利于降低公共健康风险,有利于对违法行为的查处,如《职业病防治法》第13条。同时公共健康法也十分重视利用罚款来有效地降低公共健康风险,如《环保法》第59条、《精神卫生法》第73条。

7.侵权法的间接规制[21]

公共健康法不仅需要公法调整,也重视发挥私法应有的作用。公共健康风险种类较多,如环境污染、食品药品损害、有毒有害物质的损害、辐射、化学品等高度危险等,多是涉及侵权诉讼。通过侵权损害赔偿,起到填补损害、惩罚侵权、分配责任、预防损害及平衡行为自由与权益保护的作用。

8.刑罚制裁的直接规制

对于有些产生高度的、急迫的公共健康危险的行为,必须采用刑罚手段加以强制,特别是生物技术安全问题在国际上变得越来越严重,如在2001年“9·11事件”后美国又发生了“炭疽事件”。刑罚通过剥夺人的自由、生命(少数是罚金和没收财产)来严厉打击危害公共健康的犯罪行为,我国《刑法》中全面规定了有关公共健康犯罪的行为[22]

总而言之,公共健康法律规范规定了很多调整公共健康的工具、方法和手段,这些不同的工具都应纳入公共健康治理的“武器库”[23]。但是用法律调整公共健康也可能引发许多重要的伦理、社会、宪法和政治上的难题,不论是对公共健康法学者,还是学生,这些冲突复杂、重要而让人着迷。[24]

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