公共健康法原论：概念和核心要素

公共健康法是为最大程度地实现公众健康、社会正义和保障人权，调整政府的公共健康权力、义务和权力限制，调整政府与非政府主体（如医疗保健机构、媒体、学术机构、教育机构、公益组织等）之间的相互协作，规范个体涉及公共健康领域行为的法律规范的总称。^[141]

从公共健康法的概念可以看出公共健康法的几个核心要素，简要说明如下：

1.政府的法定权力与义务是公共健康法的核心

此处的政府，一方面与国家同义，包含了立法、行政、司法等多个部门。立法机关拥有的公共健康立法权、司法机关拥有的公共健康司法权与公共健康行政部门的行政权共同对公共健康的实现发挥作用。另一方面作为行政学上的概念，此处的政府也不仅仅指行政机关，而是指“享有卫生行政职权，能够以自己的名义行使卫生行政权并独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织”^[142]，包括行政机关和其他行政主体。

在我国的公共健康领域，行政机关主要是卫生与计划生育委员会、食品药品监督管理局等，其他行政主体是指“行政机关以外的行使一定职能的法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织”^[143]，具体包括法律、法规授权的组织和其他公权力组织。法律法规授权的组织：即基层群众性组织，包括《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业；^[144]《城市居民委员会组织法》授权居民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业，协助人民政府和它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生工作。^[145]《传染病防治法》第9条第2款规定：“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。”其他公权力组织是指“法律法规未授权行使公权力情况下，因依其组织章程行使某些行政职能而成为行政主体”的社会公权力组织。^[146]其拥有行政权力的法理依据在于社会公权力组织是社会一定范围的人们为生产和获取某种“公共物品”而自愿进行的组合，其种类、形式与法律法规授权的社会公权力组织相同，如消费者权益保护协会、环保组织等可行使某些行政职能。

美国有关公共健康法的著作中在给公共健康法下定义时，把所涉及的行使保护公众健康法定权力和义务的主体表述为“state”^[147]，“state”在此处按《元照英美法词典》应解释为“国家”^[148]，并不是词典中另一“州”的含义。因为公众健康不仅是州政府的义务也是联邦政府的义务，作“国家”解释，“国家的职能除了传统的保护其领土和不受外来敌人的侵略，在其领土内立法、执法外，还包括教育、卫生等多方面职能”^[149]，其是指“国家的法定权力和义务”，而国家的法定权力同样包括立法权、司法权、行政权三个部分。在立法、行政以及司法之间分配政府权力，形成一个较为合理、符合国情的公共健康法律体系是公共健康治理的基础。

公共健康治理，不仅需要公共健康主管卫生行政部门履行法定义务、采取措施，同时卫生行政主体也需要和其他行政主体合作，如卫生部门需要和环保部门合作，因为环保部门对于环境的治理对公众健康影响极大，如最近几年的雾霾严重，公众的呼吸道疾病增多，这远非卫生部门“一部之力”所能改之，还需要住房、劳动、交通、教育、媒体等部门的合作。《世界卫生组织条例（2005）》规定公共卫生应对需具备能力，需要“与高级卫生官员和其他官员建立直接业务联系，以迅速批准和执行遏制和控制措施”、需要重视“与其他有关政府部委之间的联系”。当然，不管和什么政府部门合作，卫生部门是核心的，这是不容忽视的。美国在1994年春季以卫生与人类服务部（Department of Health and Human Service）和疾病预防控制中心为基础成立“核心公共卫生职能工作组”，其在学理上也承认卫生部门在保障公众健康中的独特地位，如其医学研究所发布的《21世纪公共健康的未来》报告中明确提到“公共健康当局也是公共健康体制（public health system）的核心部门”。

2.公共健康法需要非政府主体的协作努力

公共健康建设是一个系统工程，^[150]需要社会各个系统相互协作、各方主体共同努力，其“实施的有效性依赖于社会各界的合作与参与”^[151]。公共健康治理的系统论的思想也得到国际认可，如《世界卫生组织条例（2005）》第14条规定了世界卫生组织与政府间组织和国际机构的合作。随着研究的深入，人们发现影响健康的因素除了物质环境外，其受社会因素的影响会随社会的发展而越来越大，而要改变这些环境和行为，单靠卫生部门难以胜任。现代社会“国家权力向社会转移，二元社会向多元化社会过渡”^[152]，这使得政府与非政府主体的合作变得尤为重要。政府与其他主体之间的合作有利于社会对于公共健康的议题和政策的理解、支持及实施。以职业卫生为例，劳动者公众环境的改善、健康的促进是需要企业经营者、股东、公益性团体参与的；艾滋病的干预更需要国际组织等的帮助，如2014年失事的马航MH17航班上的多名公共卫生专家就是服务于国际政府组织或NGO的成员，他们为非洲等不发达地区的艾滋病防控做出了突出贡献；^[153]还有昆明一些NGO成员对于减轻低龄女艾滋病威胁助益甚大^[154]。

保护公众健康是离不开中央卫生部门和地方卫生部门等行政主体发挥相关职能的，但是不可能仅靠行政主体就可以完成使命，即使是在中国行政职能最强大的计划经济时期，其开展的以健康教育、改良环境（改水改厕）和虫害控制等为内容的“爱国卫生运动”，虽然发动了21个政府部门和协会（为公权力性质的）^[155]，也离不开社区、群众等非行政主体的参与。^[156]具体言之，保护公共健康涉及的非政府参与主体较多，本书就中国实际，并对作用较大的医疗保健机构、媒体、教育机构、学术机构、公益组织和其他NGO组织等加以阐释。

（1）医疗保健机构。医疗保健机构主要包括医院、社区诊所等。在日常生活中，医疗保健机构主要是对于个人疾病的医学治疗，多是维护个体健康的机构。医学治疗与公共健康是有区别的，前者主要治愈个体的疾病，后者服务于整体人口；医生会将稀缺资源优先用于对个体病人的治疗，而公共健康官员则会将它们优先用于整体人口的疾病预防（即使明知一个或多个人的利益受到了损失）。^[157]同时，公共健康与医学治疗也有相互重叠的地方，公共健康离不开医学技术的支持，其实施也需要各类医务人员的参与，如在大众免疫和母婴健康咨询中就需要医务工作者提供公共健康服务。同样，公共健康政策和法律也会对医学治疗产生深刻的影响。医疗保健机构在促进公共健康进程中的作用是极大的，并以“多种重要方式相互作用”^[158]于卫生部门。传染病的隔离和治疗在医院，如非典期间小汤山医院^[159]及其他医院对于非典的控制作用极大；医疗机构提供的婚前健康检查服务，有利于降低遗传性、传染性疾病子代的发病概率，提高人口的出生素质，是重要的公共健康措施。

有时在医学治疗与公共健康之间划分出界线是十分困难的。例如，对传染病的医学治疗既有利于个人也有利于整体人口。在这类情况中，医疗与公共健康之间的界线变得很模糊，因此，经常见到医疗保健系统与公共健康系统都担负起接受治疗病人、健康教育和应对传染病的义务。^[160]

同时，医疗保健机构是公共健康体系中不可缺少的一环，医疗保健机构是发现传染病人的前哨阵地，也是开展“三级预防”的重要场所。在公共健康中，没有医疗机构的参与绝对不可能做好疾病控制工作。在当前艾滋病、结核病的防控工作中，医疗机构在艾滋病机会性感染的治疗、抗病毒治疗的质量控制、结核病人的转诊、提高发现率、减少耐药病人的发生等方面发挥了重要作用；在慢性病控制方面，特别是对于二三级预防措施的落实，医疗机构则有更大的优势。^[161]

私立和公立卫生机构之间也需要建立新的合作，更需要能够提供更有效果和效益的公共卫生服务的合作。^[162]同时，医疗机构也是一个不可忽视的参与者，在以往的工作中，“没有把医疗机构纳入疾病控制体系，作为其中必不可少的一员，是极大的失误”^[163]。若没有医疗机构的参与，艾滋病等传染病防控、计划生育工作、疾病筛检、慢性病防治等将收效甚微。2003年我国在应对SARS早期，由于长期的在“疾病预防和医疗两大系统之间形成裂痕”^[164]，医疗机构和人员缺乏预防控制传染病流行的意识，也没有控制医院感染的经验，导致出现了SARS期间医院内感染事件。

医疗保健机构还有向卫生部门负责报告公共健康信息的义务，如《突发公共卫生事件与传染病疫情检测信息报告管理办法》第12条规定“铁路、交通、民航、厂（场）矿所属的医疗卫生机构发现突发公共卫生事件与传染病疫情，应按属地原则向所在地县级疾病预防控制机构报告”；《传染病防治法》第30条规定了医疗机构对于传染病疫情的报告义务。同时，医疗机构也提供疫苗的接种、计划生育、妇幼保健等。然而，在医疗过程中也存在着一些公共健康风险，如药物滥用、过度医疗、医疗条件不符合的交叉感染等。我国虽然已经初步构建了农村医疗保险、城市医疗保险、公务员和事业单位医疗保险、社会保险等医疗保险体系，但是还有很多人和地区没有受到医疗保险覆盖，且我国目前户籍制度与农民工流动性大的实际脱节，大部分农民工在流动城市的医疗保险无法报销，保险也存在范围狭小，金额、免费项目等较低的问题。台湾地区1994年就颁布了“全民健康保险法”，其中规定“发展单一健康保险制度，使每个国民在同一制度下，公平分担保费及获得必要服务”^[165]，“增进全体国民健康，办理全面健康保险，以提供医疗保险服务”^[166]，适用于“发生疾病、伤害、生育事故时，依本法规定给予保险给付”^[167]。将医疗机构纳入公共健康体系中，发挥对公共健康的积极作用，抑制其消极作用，这也是我国大陆地区公共健康法今后所需关注的。

（2）媒体。媒体影响“人们的思维方式、生活方式以及获取知识的途径等”^[168]，电视、网络等新媒体的出现甚至使“世界是平的”^[169]，媒体对于现代社会乃至对于文明产生的影响都是无法否认的。在公共健康领域，媒体对公共健康的作用越来越大，电视、电影、互联网等新媒体的出现，再加上报纸、刊物等传统媒体的影响依旧，新旧媒体传播着有关性、吸烟、暴力、酒精饮料、毒品等公共健康信息，受众接收这些信息后，其行为模式会受到影响，进而对公共健康产生影响。如在公共健康领域，吸烟的危害已成世界共识，《世界卫生组织控烟烟草控制框架条约》第13条就规定全面禁止烟草广告、促销和赞助。

政府与媒体的关系具有两面性，两者之间一方面是一种协作关系，政府利用媒体发布应急信息，尤其在发生突发公共卫生事件时，如“非典”期间，媒体对于疫情信息的发布、防疫知识普及、防疫指导等作用极大，甚至部分地区实行了远程教育；还有政府利用媒体提倡健康生活方式，发布公共健康政策等。另一方面，政府与媒体又是一种监管关系。我国如台湾地区“传染病防治法”第9条规定“传播媒体报道流行疫情，有错误或不实者，经主管部门通知其更正后，应立即更正”。

在我国公共健康法领域，媒体除了在疫情期对防疫信息进行阶段性、集中性报道外，还应对公共健康素养的培养、知识普及、宣传公共卫生重要性、提倡健康生活方式等方面有所建树。因此，改变公共健康领域教育模式，培养媒体从业人员公共健康素养是必要的，创造条件鼓励传媒行业与卫生部门持续对话，加深了解；同时卫生部门应重视利用好媒体这个平台。

（3）教育机构、学术机构。我国的公共卫生教育是作为医学队伍的一个分支，“是以生物医学策略为主导，很少能采用社区动员和消费者参与的方法”^[170]。目前的“公共卫生培训模式也是仿效苏联”^[171]，以生物医学模式为主，主要开设流行病学、病毒理学、传染病防治和六大卫生等课程，医学五年制的本科课程中，学生花四年时间学习生物医学课程，很少学习管理学等社会学科知识，教学方法和教学内容不符合公共卫生实践。在这种教育模式下，既懂公共卫生知识又懂法律的复合型人才的培养几乎是个空白，这些也使得公共卫生从业合格人才较少，使得公共健康事业发展缓慢。如何与教育部门合作制定有效的公共健康教育政策，如何和教育机构开展合作，这些都是卫生部门需要侧重的方向。

学术机构在公共健康领域的角色应该是前沿性的，《世界卫生组织条例（2005）》第17条规定“总干事在发布、修改或撤销临时或长期建议时应当考虑……③科学原则以及现有的科学证据和信息”。很多公共健康法课题的攻克，很多政府措施的制定，甚至立法都是受学术研究影响的。如我国1950年颁布的《婚姻法》规定麻风病人禁止结婚，1980年规定未经治愈的麻风病人不能结婚，而随着医学研究表明，麻风病人是一种普通的慢性传染病，现在对于麻风病人已有较为良好的治疗方案，于是患有麻风病不能结婚的规定被2001年修订的《婚姻法》删去，只是规定：“患有医学上不能结婚的疾病”禁止结婚。当然，政府对学术机构是有监管作用的，如台湾地区“传染病防治法”第8条规定：“医师、医疗（事）机构、学术或研究机构及其人员发表之传染病讯息有错误或不实者，经主管部门通知其更正后，应立即更正。”

总之，政府应利用教育机构、学术机构的优势，支持鼓励研究的开展，重大难题委托给学术机构并向其购买服务，建立起稳定的合作关系。

（4）公益组织等其他非政府组织。非政府组织，英文为“nongovernment organization”（简称NGO），主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自治组织系统的重要组成部分。非政府组织具备五个特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。也有学者提出第六个特征，即公益性。其中公益性和非营利性是非政府组织与利益集团最重要的区别。^[172]

NGO在全球范围的兴起始于20世纪80年代。随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两级还无法解决人类的可持续发展问题。作为一种回应，NGO迅速成长并构成社会新的一级，如（不被视为政府部门的）协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人、不以营利为目的的非政府组织。在各种政策领域和所有治理层级中，到处都可以看到非政府组织的身影。其不仅仅在执行公共计划中发挥作用，而且其在提出公共议题、为特定政策选择进行游说、引导政治和行政决策等方面的影响力也与日俱增，这就要求公共健康的战略战术十分“倚重于合作和伙伴关系”^[173]。

公共健康领域，仅凭卫生主管部门一己之力是难有作为的，更需要和非政府伙伴之间相互协作，且向社会购买公共服务（即政府服务社会化），这是现代社会的一大趋势。政府机构与非政府组织之间的协作会变得越来越广泛，NGO提供社会服务已经被看做是介于市场和国家之间的中间道路，它应加入到政府、商界和公民社会组织的合作之中。

我国传统公共健康立法和实践忽视发挥非政府组织在促进患者权利保护方面的作用，如《传染病防治法》把“疫情通报到监督都完全限制在‘官方渠道’”，立法也只认可“与非政府主体广泛合作开展经常性的健康教育和宣传活动”。《艾滋病防治条例》第6条列举中也没有包括其他有关的非政府组织，只规定了国家鼓励和支持“工会、共青团、妇联、红十字会等团体”协助政府开展工作。《精神卫生法》第6条规定“精神卫生工作实行政府组织领导、部门各负其责、家庭和单位尽力负责、全社会共同参与的综合管理机制”，此条文说明了公共健康是集体行动的属性，所谓“全社会共同参与”，也就是说要促进不同主体之间的合作，但在该法第10条中将团体局限列举为“中国残疾人联合会及其地方组织、村民委员会、委员会居民、共产主义青年团、工会、妇女联合会、红十字会、科学技术协会等”，而没有明确规定其他非政府组织。

3.公共健康法同时规范个体涉及公共健康的行为

这里的个体，相当于民法领域内平等主体的自然人、法人等。本来个体的行为多涉及私域，但如果涉及公共健康是需要公共健康法调整的。自然人的行为侵害公共健康的，例如，在公共场所吸烟的行为、不遵守交通规则驾驶机动车的行为、明知已感染艾滋病病毒的性工作者隐瞒病情和多人发生性行为等，这些个人行为都关系到公共健康，需要法律规范；而对于企业法人而言，较为常见的是企业生产危害公共健康的不合格食品、药品，以及企业造成环境污染等，这些都是企业侵害公共健康行为的缩影。在公共健康法领域，企业法人的行为对公共健康影响巨大，具体言之：

（1）企业的直接影响。首先，企业对于公共健康影响极大，通常涉及人数多，影响范围广，且现代社会是商品社会，产品种类繁多。同时，企业危害公共健康的行为层出不穷，有的为了节省成本排放废气、废水污染环境，有的使用劣质材料生产食品，有的利用假冒产品以次充好，等等。所以，政府对企业进行监管十分必要。

（2）企业放射性影响。企业对于公共健康的影响不光是从其生产的产品来看的，还需注意到企业对劳动环境、工资收入、工作条件等的影响。企业的这种影响是放射性的、同心圆似的，它以企业为中心，对与企业有关的各种因素发生影响，不仅影响内部职工的健康，还作用于企业附近的居民、自然环境、社区形成等，乃至对整个生态系统都影响深远。例如某个开发区引进一个大型企业，接着厂房、车间、道路等开始修建，并随着工人的加入和生产的开展会形成一个居民区，此时，企业的工作环境会影响职工的健康，其排放的污染物、绿化率、收入水平高低等都会影响整个居民区。当然该企业上交的税收对于该地方的卫生保护、公共健康服务是有深远影响的。典型如一大批中国20世纪50～60年代由资源开采形成的城市，随着以牺牲环境为代价的资源的开采殆尽，城市衰落，公共卫生设施缺位，公共健康恶化。如云南个旧，一个靠锡矿发展起来的城市，随着矿产的枯竭，建立在矿业上的繁荣随之殆尽，也使得那里的公共健康状况堪忧，据有关数据表明，那里是全国患艾滋病比率最大的地区。^[174]还有由于企业生产不注重工作环境和生活环境的保护，“癌症村现象”层出不穷。关于企业影响整个生态系统的典型，干旱地区招商引资长期开采地下水，导致那里土地下陷，土地沙化严重，人们生产、生活受损，公共健康无疑受到极大影响。(www.xing528.com)

公共健康政策的实施、工人生产条件、经济条件、当地自然环境、社会聚落的形成等，都受企业影响巨大。而且，工人强制保险的实行，使得保险机构、企业、医疗保健机构和公共健康发生联系。随着企业升级、产业转型的开展，人力成本越来越受重视。由于企业十分重视对于人力资源的投资，自然人力资源的基础——健康也越来越受到重视，因为“给企业提供疾病预防和健康促进服务是符合成本效益原则的”^[175]。

（3）企业对于行为模式的影响。现代社会被称为消费社会，企业对于消费者的行为模式影响极大。企业对于不良生活方式的倡导不利于公共健康。如把吃高热量食品提倡成为一种美国式中产阶级的生活方式，使肥胖现象越来越严重。再如奶粉企业宣传把婴儿奶粉包装成替代人乳，甚至比人乳更好的产品，影响了中国儿童的孕育方式。所以，企业行为的规制是需要政府监管的，而且政府也应主动推进与企业的合作，不能只使用强制手段，还需使用激励、建立行业标准等“软法”手段。

4.最大程度实现以人口为基础的公共健康是公共健康法的核心目标

公众健康、公共健康、公共卫生提法各异、含义相同。公共健康是公共利益，其“受益范围一般是不特定多数的受益人”^[176]（请参阅本章前文公共健康的概念）。近年来公共健康越来越受重视，我国相关立法中也出现过公共健康、公众健康、公共卫生等表述，如《环境保护法》规定立法目的是为了维护公众健康，这是一个不小的进步。以前《环境保护法》规定的是“保护人体健康”，针对此，美国自然资源保护委员会中国环境法项目主任Alex就曾经指出“中国目前的环境法律框架在大多数情况下并没有明确地把环境污染与健康联系起来，也没有把保护公众健康当作一个首要目标”^[177]、“中国环境法较少提到公众健康”^[178]，而美国诸多环境法律明确指出公众健康水平是目标。我国《传染病防治法》第1条在立法目的上提到“公共卫生”，《血吸虫病防治条例》第1条也提到了“公共卫生”，这也表明我国越来越重视有关公共健康的立法。

关于最大程度地实现公共健康，联合国ICESCR中表述为“人人享有的可能达到的最高标准的身体和精神健康的权利”^[179]，是一个“国家在可资利用的资源范围内确保个人和人群健康所需条件的义务”^[180]，国家充分利用现存资源，制定增进健康的目标^[181]。“最大程度地实现”的提法有其积极意义，正是这种扩张性和概念的伸缩性符合社会发展的不同阶段，给健康的实现留下一个伸缩的空间。公共健康与一个时期的社会条件相关，与健康保健、健康的基本服务有关，如安全的饮水、适当的营养等。^[182]以中国人的平均寿命来说，1949年之前是35岁，1981年为67.9岁，2000年为71.4岁，^[183]2011年为76岁。^[184]新中国成立初期的公共健康体系符合当时的社会情况、经济情况，而现阶段卫生体制之所以需要改革，是因为公共卫生体制不适合当前实际。最大程度地实现公共健康，具体言之有如下含义：

（1）政府“最大程度”地提供公共健康服务，进行公共健康治理。“最大程度”一词也是考虑到一定时期社会资源有限，公共健康必须与其他服务需求竞争稀缺的资源，而“民主的政府绝不会将资源无限制地投入到公共健康事业”^[185]。如要非洲某个贫穷国家达到欧美发达国家的公共健康水平，这是不现实的。只能是利用一个国家一定时期内可以利用的有效资源促进公共健康。

当然，也有学者批评认为“‘最大程度地实现’一词太过于宽泛，将严重影响它的实践效果”^[186]，可能使得卫生部门逃避责任，会以“这是我最大程度能做的”为借口，所以有必要明确规定“政府在医疗卫生上的投资在GDP中所占的比重”。况且，作为社会生活头等大事的医疗卫生事业，只有先从制度上规定一个比例，才有可能落实和执行，进而才有可能针对规定的比例的落实行动去监督。“十二五”期间中国的科技投入将达到GDP的2.2%，教育经费投入将达到GDP的4%，但医疗卫生的投入却没有这样的规定。“2008年WTO官方网站上显示，高收入国家中，日本在卫生方面的投入占GDP的8.1%，德国是10.4%，美国为16.1%。在发展中国家中，俄罗斯的比例是5.2%，埃及是6.4%，而中国是4.3%。”确实，这种对公共健康投资设置一定比例来促进政府公共健康义务的履行的思想值得借鉴。

（2）将一定时期的公共健康水平提升到尽可能达到的程度，这主要考虑到其受制于科技发展水平和经济因素，例如有些疾病医学上还不能治愈。

（3）最大程度地促使公众达到健康。确实，人人享有健康——“这是不可变的、不可剥夺的和不可侵犯的”^[187]，但是，每个人的情况不一样，达到每个人都一样的健康状态是不现实的，如艾滋病患者、工矿企业的工人等有各自的健康需求。

（4）针对不同人群尽可能采取不同方式，最大程度地实现公共健康。对不同人群的健康而言，实现公众健康的方式也不同，如针对确实罹患重病、不可治愈的患者，实施“安宁缓和医疗”，无疑对其心理健康乃至整体健康都是助益甚多；还有针对不可治愈的疾病，最好的办法是预防，对于患者只能是减轻其痛苦，提高其生活质量，这也是最大程度促进公众健康的体现。

5.公共健康法的核心价值

公共健康法的核心价值是指我国公共健康法所规定或者体现的，调整因保护和改善公共健康而产生的社会关系的核心价值。它是以追求公共健康为目标，适用于所有的公共健康法律规范，贯穿整个公共健康法体系，反映公共健康法本质和理念，对贯彻和实施公共健康法具有普遍的指导作用。

公共健康法的核心价值在公共健康法的建设方面所起的作用极大，主要表现在：其一，在我国，目前还没有从法律或者国务院行政法规层面规定公共健康的内涵和边界，没有一部统一的公共健康基本法。相比而下，美国《公共健康服务法》不仅对联邦政府的各项公共健康活动程序、责任、工作内容进行了规定，还对所需的经费和人力资源也进行了总体规定，是联邦政府开展公共卫生活动的法律基础。^[188]而我国只是通过政府部门制定公共卫生服务经费投入的范围、公共卫生机构的统计、突发性公共卫生事件的分类等方针政策，从不同角度、不同程度规定了中国政府承担的基本公共卫生职能和主要公共卫生产品，但是还没有形成完整、连续和一致的表述。^[189]此种情况下，就更需要核心价值去引导公共健康立法。其二，由于公共健康和公共健康法的发展具有时代性，具体法律规范对于公共健康法律关系的调整不可能面面俱到，需要运用这些核心价值的解释去弥补不足。而且，随着经济和社会等因素的变化，一些新的社会关系需要纳入公共健康法的调整范围之内，而具体立法有时可能会出现滞后情况，在这种情况下，根据对于这些核心价值的追求，不仅可以推动立法进程，也可以直接作出符合核心价值的解释来解决相关问题。其三，公共健康法内容非常庞杂，在法律的实施中容易产生一些偏差，例如过分机械地适用法律而不注重公共健康效果。其四，公共健康问题与其他社会问题相比较，具有多学科交叉性，涉及公共健康伦理、医学科技、广泛的利益冲突与政府的决策权衡，包括不同利益集团的利益冲突、国家利益冲突等，漠视对公共健康法核心价值的追求则可能会降低法律适用的效率，甚至造成法律的滥用。

公共健康法在我国作为一门新兴的独立的法律部门，仍处于不断完善的阶段，人们对其的认识也处于不断提高过程中，因此学界至今对于公共健康法的核心价值还处于不断认识当中。本书将公共健康法的核心价值归纳为以下三项：

（1）公共利益。公共利益是“随着福利国家的观念高涨以及给付行政与政府权力的逐渐扩张”^[190]而愈受重视的，是随着权利本位向社会本位转变的趋势发展而来的。关于公共利益的具体内容争议较大，也有“人大代表提议要用法律来定义社会公共利益的概念”^[191]。但用法律直接定义确实比较困难，具体标准不好确定，是以财产为标准呢，还是以人数多少为标准？是以公共资源为标准呢，还是采用其他标准？“一般认为，公共利益乃指不特定多数人利益的通称，包括国家、社会与个人利益在内。”^[192]公共利益与私人利益不是截然分开的两个领域，而是有交叉重合的区域。在许多情况下，损害公共利益的行为，表现为损害了多人利益。对损害多人利益的行为，公民个人可以依法提起共同诉讼，利用保护私益来达到保护公共利益的效果。而且，公共利益与个人利益是有联系的，“公共利益能为个体寻求自己的私人利益提供社会制度和物质的基础”^[193]。如在“朱正茂、中华环保联合会与江阴港集装箱公司环境污染责任纠纷案”^[194]中，集装箱公司未经相关部门批准，自行接卸作业，造成铁矿石粉污染，而且采用冲洗方式处理散落在港区路面和港口外道路上的红色粉尘，造成周边环境大气污染、水污染，严重影响了周围地区的空气质量、长江水质和附近居民的生活环境。朱正茂是居民代表，同时又是环境污染的受害者，其提起诉讼，在维护自己利益的同时也维护了公共利益，保护了环境，从而消除了影响公共健康的不利因素，此案兼具私益诉讼和公益诉讼的特点。

公共健康法之所以强调公共利益的价值，在于其“所提供的主要是一种思想态度，一种观念，一种精神——公共精神”^[195]。“公共”一词所蕴含的成熟和超越自我己私的含义，既指一种事情，比如公共政策；也指一种能力，譬如执行政策、理解自我关系、知晓自己行为对他人的影响、关心他人利益等。^[196]由此可见，“个人没有追求公共利益的推动力，因为他们预先设想自我利益的这个普遍的方面是不存在的”^[197]。

公共利益的重要特征在于公共受益性，这也从公共健康服务是使公众受益的一项公共产品的属性中可以看出。综观各国立法和行政实务，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。就公共健康法而言，公共健康作为一项公共利益，此利益不可泛化。公共领域与私人领域是一个你强我就弱的关系，过于把公共领域和公共利益扩大，就会使得公共健康权力的范围过大，这样是极易产生暴政的，就会产生诸如古代活埋传染病或疑似传染病患者的骇人听闻的事情。即使为了公共健康的目的，动辄就挥舞起公权力的大棒，也会使得人们对政府失去信任，“进而改变行为模式，对各种治疗、检测敬而远之”^[198]。所以，即使处于维护公共健康的正当目的，以公共健康权力限制私权利也需要遵循法律的明文规定，这是依法行政的要求使然。

公共利益中的“益”即好处，但是涉及作为公共利益的公共健康的“益”是以什么为标准的呢？是以个人健康利益么？还是其他？必须承认，公共健康并不总是与个人利益相符，企业生产假冒伪劣产品获取暴利，但却可能危害公共健康；个人在公共场所吸烟而使别人暴露在吸二手烟的环境中；传染病患者的行动自由却能导致传播的危险，等等。公共健康作为一项公共福利，应该以公共利益为标准。公共利益就意味着在分配和行使个人权利时绝不可以超越外部缺陷，否则全体国民就会蒙受严重损害。赋予人的自由、平等和安全应当是最大程度上与公共福利一致。^[199]简言之，在公共健康与公民自由的价值排序上，公共健康应处于公民自由之上。而国家作为一个共同体，我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，且我们在该共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。^[200]为了保护国民的生命、健康（安全），要求国家的积极参与（介入）。国家应依据一定时期内的公共健康资源状况，建立起公平的公共健康服务体系和制定有效可行的公共健康政策，将公共健康服务放在优先发展的地位并平等地落实在每个公民身上，使其在常态的工作与生活中，其个人身心能够处在最佳状态并实现和谐发展。^[201]

另外，有些情况下，保护公共健康的这种公共利益多表现为弱势群体的利益、少数高风险的利益、社会底层人员的利益，提供基本的医疗保险等公共健康服务主要是对低收入者起作用，对富人们的影响较小。对于传染病患者进行医治，于正常人是没有多大影响的。但不可否认的是，此也为公共健康应有之义。

（2）社会正义。法谚有云：“即使天崩地裂，也要追求正义”，尽管正义有着一张普罗透斯似的脸（A Protean face），随时可以呈现不同形状并具有不同的面貌，^[202]但正是对正义的不懈追求才谱写了人类文明史。可以毫不夸张地说，“公共健康的梦想就是社会正义的梦想”^[203]。公共健康法之所以享有生命力、拥有灵魂，正是基于对社会正义价值的追求。公共健康法对追求的正义具体含义如下：

第一，功利主义。功利主义是哲学家边沁提出的，是指应该根据某一个行为本身所引起的苦乐来衡量行为的善和恶，以一个行为本身是增加还是减少与其利益相关的当事人的幸福为原则，具体就社会而言，是以最大多数人的幸福为判断是非标准。^[204]是的，公共健康等同于人口健康（population health），Population作为名词是指：①全体人，全体居民；②人口。^[205]关乎全体居民利益的公共健康无疑是符合功利主义的。以此看来，即使是对于社会弱势群体提供公共健康服务，在整体上也是促进大多数人的利益的，是符合功利主义的。

第二，矫正正义。亚里士多德所言把正义分为分配正义和矫正正义。无可否认，现今社会，各人命运各异、财富不一，也导致了公共健康水平参差不齐。而这种不平等多是由于制度性缺陷或者上天造成的，如出生下来就感染艾滋病，这是无法左右的；还有被认为是“上帝的疏忽”的疫苗伤害。在公共健康法中，只有通过国家积极作为来弥补这种先天性的不正义，才能实现正义的价值。

第三，分配正义。它包括两层含义：一是指不健康的负担分配是公平的，防止不健康的负担落在某个群体身上，正如罗尔斯所言的“无知之幕”，对于最后落在谁头上的不幸是不可预计的；二是指公共健康服务的分配是公平的。

第四，过程正义。尽管政府给弱势群体以公共健康服务，对于脆弱人群来说是一种普惠性质的，但是也需注意方式，如对于性工作者发放避孕套，给吸毒者实施针具免费交换计划等，要注意避免造成污名化的后果，“贫者不受嗟来之食”同是此理。对于艾滋病检测，虽然是个社会福利项目，既利于私益又事关公益，但也不能强制检测，特别是在自我意识增强的今天，任何强制都会引起人们的抵触情绪，加大干预的难度。

第五，合理有差别的对待。柏拉图认为每个人各在其位发挥自己的角色就是正义。同样，公共健康的促进不是无差别地对待每个人，而需根据不同人群的不同特点有差别地对待，但是差别应该是合理的。同时，也应考虑到公共健康资源是有限的，合理的有差别的对待能够合理有效地配置资源，这一直是公共健康的重要议题。以常见的公共健康手段——基因筛检为例，其固然有助于发现高风险人口，进而及早预防治疗，但对所有人口进行疾病筛检并不符合效益原则。因此，确定对象时，应先由公共卫生流行病学研究某个特殊族群（如犹太人、黑人、原住民、土著人），当患某一遗传疾病的机会较高时，针对该特殊族群进行基因筛检，成效较大。^[206]

总之，公共健康法致力于促进公共健康，注重公共健康服务的公平分配，公平对待弱势群体，并且针对不同情况的人群实施相应的政策，不能使不健康的负担持续地、有规律地落在某个人群上，也为公共健康法追寻的正义价值之所在。

（3）保障人权。公共健康法保障人权的核心价值一方面通过最大限度实现公共健康，对每个个人的健康、尊严与自由有利，本身即是保障人权的体现；另一方面，在公共健康法中，政府依法定权力采取的公共健康措施是会限制个人权利的，如《血吸虫病防治条例》第45条、《传染性非典型肺炎防治管理办法》第17条都有相应规定。但也需注意对于所限制个人权利的尊重和保护，毕竟，个人权利与公共健康是相互联系的，^[207]并不是对立的、毫无联系的。个人权利与公共健康之间的紧张并非两者关系的主流，相反，个人权利和公共健康这两个极端之间的情况才是更为常见的。^[208]我国公共健康法律规范中也有许多对于个人权利的尊重的规定，如《精神卫生法》第4条规定的“精神障碍患者的人格尊严、人身和财产安全不受侵犯”；《艾滋病防治条例》第3条规定的不得歧视艾滋病患者，患者及其家属的婚姻、就业、就医、入学等合法权益受法律保护，等等。其实保护个人权利的同时也是有利于公共健康保护的，在公共健康法中，如果忽视患者权利的保护，会使得他们不去参与、消极抵抗，使得“流行病转向地下，从而使疾病传播得更广”^[209]。总之，在公共健康法中，“当个人权利受到保护的时候，就会有更少的人受到感染”^[210]，这样才会达到保护公共健康的法律目标。

总之，将社会正义和保障人权纳入到公共健康法的概念中具有深远的伦理学、政治学、社会学意义。公共健康无疑是一项公共利益，但公共健康法调整各种社会关系以实现公共利益目标的追求，也不能忽视社会正义与保障人权的价值理念。社会正义既道出了公共健康服务需要遵循的准则，又言明了公共健康的终极目的所在。保护全体居民的健康当然是正义的，保护弱势群体的健康，如对农村地区开展“可能受当地社会经济条件制约而存在地区差异的适宜卫生项目”、对于艾滋病家属给予补助^[211]也是正义的。而且，对弱者的保护更是当前我国公共健康法需要特别侧重的。保障人权的核心价值主要是针对政府公共健康权力无可避免地限制个人权利这一现状提出的，在公共健康管理中，如何正确行使国家行政权力、合理保护公民权利并使得两者达到理想的平衡状态，一直是国内外法律界在理论、实践中面临的重点和难点问题。个人权利的保护在公共健康法律领域中处于核心地位，公民权利具有明显的时代烙印。当前，中国构建和谐社会最为根本的保障和标志就是以法律的形式充分保障公民权利，让人人都享有包括公共健康服务在内的基本公共服务，这也是每个公民的基本权利。^[212]