遵循“目的+路径”的概念模式可对我国公共健康给出相应的概念：公共健康是指为了公众的健康，政府履行法定职责，与非政府主体相互协作、集体行动，建立社会机制；采取预防控制疾病和伤害、促进健康、保护健康措施，利用社会现存条件最大程度实现公众健康，达到实现社会正义、保障人权的目的。其基本要素包括以下几个方面：
1.公共健康是公众的（社会的）健康
公共健康是公众的健康，这个“公众”其实与人群同义，人群在公共健康法中有三层次含义，需注意鉴别：①一个行政区域范围内的人群，例如一个卫生中心的覆盖范围，一个区、一个省或一个国家。在没有特殊说明的情况下，本书中公众的含义多指一个国家的人群。②一个特定的人口群体，例如儿童或者母亲。③一个特定的患者群体（包括某种疾病的危险人群），例如艾滋病、麻风病、肺结核病的患者。[87]随着全球化的发展，公众含义可能变成全世界人民、全世界的特定人口群体、全世界特定的患者群体。
公众的健康重视公众和人口的健康，强调群体，而不是个体。个人健康是“个体的医学”[88]，基本原则是治疗和康复，多是与医疗机构打交道。而公共健康是“群体的医学”[89]，“原则是预防”[90]。公共健康实践有着很强的整体目的性，公共健康中的患者就是“社会”。公共健康的“涵义比医生和医院丰富得多，健康教育、阻止边界的烟草走私与投资建医院和培养医生具有同样的意义”[91]。公共健康是政府主导的“以持久的全人群健康改善为目标的集体行动”[92]。政府的作用在公共健康领域不可替代，其提供基本公共健康服务、制定相关政策、应对突发性公共卫生事件等。而且，政府为了保护公共健康行使强制权力常常会影响个人权利，如对H7N9患者进行隔离，势必影响个人自由。总之，公共健康多是政府与个人打交道。解决公共健康问题，需要应用不同的学科知识、技术和方法，需要来自医学、管理学、社会学、心理学、人类学、卫生行政学、法学、政治学、新闻传播学等诸多领域的人才。[93]
2.公共健康是政府的一项职能
政府履行公共健康职能是公民健康权的要求。健康权除了含有享有卫生保健服务的权利（right to health care）的意义外，同时享有诸如安全的饮水、适当的卫生设备、环境卫生和职业卫生等许多健康基本前提条件的权利。[94]“这种认识与公共健康理念吻合”[95]，国际上保护健康权已然成为潮流，《世界卫生组织法》序言就首先明确规定了“健康权”，此外，《世界人权宣言》第25条、《欧洲社会宪章》第11条、《经济、社会、文化权利国际公约》第12条等都有规定。
健康权对应的积极义务体现在政府促进公共健康的责任[96]，消极义务体现在政府采取措施确保公民的健康权不受非法侵害，“只有积极国家义务和消极国家义务结合起来才能使这些权利（健康权）得到有效的保障”[97]。《公民权利与政治权利国际公约》第6条规定政府需“采取广泛的积极措施降低婴儿死亡率和避免武装冲突的发生”[98]。政府对健康权加以保护并采取措施的直接受益者多是弱势群体和健康风险极大的人群，这些“缺乏教育、失业、无家可归、福利依赖、家庭破裂、吸食毒品、杀人和其他犯罪”的脆弱群体的人权更需政府保护。[99]以“感染性病和怀孕的概率偏高，深受艾滋病低龄化威胁的昆明低龄女性性工作者”[100]为例，“据调查，83%是从农村流入城市的流动人口，受教育水平偏低、职业选择空间较小”[101]，保护这些群体的基本权利是政府的职责。
我国多年的公共健康实践也得出“公共健康的实质是公共政策”[102]这一结论。新中国成立初期的50～70年代，公共卫生工作十分强调“卫生服务的公平和可及性”[103]的公共属性，基本医疗和基本公共卫生服务的初级保健服务的广泛覆盖[104]。早期的公共健康取得了一系列的成就，消灭了天花和脊髓灰质炎，控制了严重危害人民健康的传染病和地方病，显著地降低了孕妇和婴儿死亡率。[105]改革开放后，市场化和效益化成为医疗改革措施的方向，实行有偿公共健康服务，扭曲了公共健康服务的性质，使得公共职能弱化、服务零乱，成效变差，随之而来的“执法和创收之间的矛盾引起广泛的关注”[106]。此时的公共卫生机构不再完全由政府拨款，“卫生防疫站和妇幼保健站不得不自己筹集一半以上的预算资金”[107]，这样抑制了消费者对于预防服务的需求，扩大了公共健康服务的不平等性，直接导致了严重后果，例如一些疫苗能够预防的疾病的发病率上升，婴儿死亡率上升，[108]也使得我国卫生保健存在着比较严重的不平等现象。2000年世界卫生组织对191个会员国的卫生系统进行绩效评估时，在卫生公平性方面，中国被排列在第188位，居倒数第4位。[109]2003年SARS爆发前，全国农村合作医疗网和城乡防病体制几乎处于瘫痪或崩溃状态，[110]穷人和流动人口不能获得有效医疗服务，医疗服务以医院为主导，感染控制差等问题加速了SARS的传播。于是，引发了全社会对原有过分强调经济效益的医改方向的反思，公共健康开始突出“以政府为主导，公有制为主体，坚持医疗卫生事业的公共品属性”[111]。2009年的《关于深化医疗卫生体制改革的意见》和《2009～2011年深化卫生体制改革实施方案》都强调了“纠正过度市场化、强化政府主导作用、回归政府的公益性、促进基本公共卫生服务均等化等”[112]改革目标，影响至今。
我国公共健康是以政府为核心主体，但政府职责是否真正得到履行还有很长的路要走，如政府投入不足，医疗机构主要依靠以药补医和医疗服务收费维持运行，导致公立医疗机构趋利行为严重，[113]还有许多地方并没有将法律规定全部应由政府投入的项目（如免疫规划）列入财政预算，导致儿童免疫接种率大幅下滑，[114]等等，这些都是政府公共健康职责履行中需要改进的。
3.公共健康需建立社会机制
公共健康涉及人群健康信息收集、疫病预防控制、应急医疗、卫生执法监督、财政预算与支出、突发公共卫生事件应对等各个方面；参与主体众多，有政府、组织、企业、教育机构、学术机构、传媒机构、民间慈善组织等；法律对于相关各个政府机构职能、义务、权限、工作程序、保障等细致规定极为重要。而且，我国工业化、城市化稳步推进，由此而来的环境污染、职业性危害以及人口流动、营养失衡型疾病、学校卫生与青少年健康、艾滋病等严重威胁，[115]“面临着传染病和慢性非传染性疾病的双重负担”[116]。此外，基本公共卫生服务地区之间、城乡之间不平等现象突出。只有建立起公共健康的社会机制，使其常态化、规范化、制度化，才能面对十分严峻的挑战。[117]
我国在公共健康领域机制建设方面确实取得了很大进步，如SARS过后，信息公开机制逐步建立，《传染病防治法》第17条规定了国家要建立传染病检测制度，《突发性公共卫生事件应急条例》第22条、卫生部2003年颁布的《突发公共卫生事件与传染病疫情检测信息报告管理办法》进一步规定了我国疫情检测和报告制度。同时，还有些机制值得改进，如我国控烟并没有形成一个强有力的机制，为了履行2005年我国全国人大常委会批准的《烟草控制框架条约》，国务院批准成立了发改委、卫生部等8个成员的协调机构，建立类似于这种多部门多层次合作机制，但是“仅仅建立协调机制是不够的，关键在于如何使协调机制有效运作”[118]。(www.xing528.com)
4.采取预防控制疾病和伤害、保护健康、促进健康的措施
公共健康三项核心措施为疾病和伤害预防、健康保护、健康促进，也有学者把这三项称作“公共健康的内涵”[119]。
（1）采取疾病和伤害预防的措施是降低公共健康风险，所谓公共健康风险是“在特定的环境中某种物质或状况导致生物体、组织系统或者人群产生不良影响的可能性”[120]的增加。古罗马人就很重视预防，如建立了完善的水道并完善立法、规划了众多的公共浴场、并进行了工厂排污立法、殡葬卫生立法等。[121]
“预防第一”也是我国政府一贯坚持的公共卫生指导原则。[122]“预防”具体包括两种类型[123]：一种是直接针对危害对象的预防，以预防为目的进行干预，如疫苗接种、通过涂片检查是否患有宫颈癌等；另一种是间接的预防，又分为两种：①改变生活方式来降低风险，如使用蚊帐减少疟疾的威胁、提倡不吸烟的生活方式来降低疾病风险等；②以提高诊疗和治疗效果、减少痛苦或疾病的严重性为目的的干预，如医院手术操作的规范化来减少手术感染、对于药品进行管理来减少抗生素滥用等。很多情况下应对某种风险的不同预防方式可以交叉运用，以艾滋病防治为例，艾滋病不能治愈的现状使得其更被注重预防的价值，可通过对艾滋病的免费筛检确认是否患病，提倡使用安全套等生活方式，以及对艾滋病患者进行治疗、减轻痛苦等。预防产生巨大的经济效益也是不容忽视的。我国从1978年开始实施儿童计划免疫，减少传染病的发病人次，减少死亡人数，节省住院费用。婴幼儿的综合免疫项目是“投资少、效益高的传染病预防手段”[124]。
预防对象是传染性疾病和慢性非传染性疾病以及伤害。我国传统上将预防对象局限为疾病，[125]伤害的预防原是我国“尚未被认识的公共健康问题”[126]。从20世纪90年代开始，伤害就上升到我国居民死因谱的前10位之列，造成的损害巨大，“伤害预防是改善公共健康的有效措施”[127]。要达到伤害预防效果需要各个学科之间相互合作，如汽车安全带的使用是个很好的预防措施，其安全性能的实现需要用到工程、教育、立法、执法等相关方法，[128]还需公众积极参与接受，使公众认识到使用安全带的好处与不使用可能产生的严重后果。[129]
（2）如果说预防是公共健康风险转化为危害前采取的措施，那么健康保护就更重视对公众健康风险转化为实害时的应对。健康保护更重视的是治疗和排除公共健康的致害因素，如对传染病的防治等。健康保护立足于对健康全过程的保护，从出生到死亡，在不同的阶段会有不同的健康问题。公共健康工作应该考虑人一生的五个生命阶段：胎儿及婴儿、幼儿及儿童、青少年（15～22岁）、成人（25～59岁）及老年人（60岁以上，国外用65岁以上）。不同年龄阶段各有侧重点。[130]在经典的环境卫生、职业卫生、营养与食品卫生、学校卫生、流行病学等以生物医学为基础的预防医学领域，均含有健康保护的元素，[131]这种重要理念也影响了我国现在公共健康的治理。
（3）健康促进是对健康预防和健康保护的升华，不再局限于预防、治疗，而是通过广泛的参与、强有力的政治行动和持续的倡导去促进健康，通过改变社会环境使得人们获得更多的公共健康资源，减少风险。随着生产力的发展及对于公共健康认识的深入，人们追求现有条件下所能达到的最大程度的健康，十分重视采取积极的手段促进公共健康的提升。这在发达国家或地区已成为趋势，如人类基因组计划、基因科技的广泛运用、器官移植等都已经把最大程度提升公共健康作为目标。
健康促进在国际上越来越受重视，《渥太华健康促进宪章》将健康促进定义为：“以基本人权为基础，倡导在没有任何歧视的条件下享有最高可获得的健康标准是每个人的基本权利”[132]，2005年通过的《健康促进曼谷宪章》进一步说明，“健康促进是公共卫生的核心功能，在控制传染病和非传染性病以及其他威胁方面均发挥着重要作用”。
5.公共健康是多学科交叉的、动态的研究领域
公共健康是一个动态研究领域，受一定时期、地区的科技、政治、经济等社会因素影响巨大。如2001年美国在受恐怖袭击之后，公共健康就侧重于关注生物或者化学攻击的检测和大规模灾难紧急反应机制，针对于此，有学者批评道“公共健康的实际资源从传统领域引导向更加显眼但真实风险更小的目标”[133]。这表明公共健康问题并非科技就能轻易解决的，还受政治等因素的巨大影响。
公共健康具有多学科交叉的属性，“涉及面广，包括自然科学、社会科学中的诸多学科”[134]，公共健康实践包括很多方面，比如传染病和其他疾病的预防、增强个人健康行为、保障母婴健康、改善环境和普及健康教育等。[135]而且将更多的工商管理经验应用到公共健康中已然成为一个趋势，如“工业标准的采用、质量改进技术、结果测量和综合会计实践，改变了现代公共健康实践的必备词汇和技能”[136]。这也就要求从事公共健康的专业人员有“多学科背景”[137]，如卫生管理学、流行病学、生物统计学、健康促进和环境卫生学等，采取健康与环境监测、实验室检测、流行病学调查和病例推论以及健康教育和环境改善等措施。[138]涉及工程、生物、医学、化学、统计、教育、社会、经济和法律等学科和专业。其中，法律是公共健康治理的重要手段和形式，没有法律的公共健康将会显得苍白无力。[139]
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