完善存款保险基金管理机构早期纠正权法标准

美国《联邦存款保险法》规定存款保险机构早期干预权的启动首先包括“资本充足率”、“安全与合理”标准。[7]但由于存在“资本充足率”和“安全与合理”标准不能充分反应风险程度的情况，立法者补充了“安全与稳健”标准，也即是如果参保机构行为不能通过上述标准反应，监管机构也可以对其采取相应的纠正措施，具体包括经营管理标准，资产质量、收益和股价标准，赔偿和薪酬标准等。三种标准之间的关系是，资本充足率标准是判断是否启动矫正措施的核心标准；“安全与合理”标准属于监管机构的自由裁量权，可以说是对资本充足率标准的补充；而第三种“安全与稳健”标准也是作为资本充足率标准的补充，它是从“安全与稳健”目标出发，通过风险评估而确定需要采取纠正的机构及措施。尽管“单一功能”模式下“付款箱式”的制度设计，决定了英国存款保险机构（FSCSL）没有早期纠正权，但英国仍然在其监管体系中设计了早期纠正制度。纵观次贷危机后，英国金融监管改革及其立法发展，英国早期纠正制度更多的是靠现有监管框架来实现的。2012年英国《金融服务法案》颁布之后，英国金融监管框架得到了全新的配置。新的法案新设立了金融政策委员会（FPC）、审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA）3个独立机构。其中，FPC的主要任务是维护英国金融稳定，预防、降低系统性风险。[8]PRA属于英格兰银行下属的法人主体，它来源于有限审慎监管机构（PRAL），PRA是它的更名。该审慎监管机构的主要监管对象包括存款机构、投资机构、保险机构、房屋信贷互助会、信用合作社以及其他金融机构。[9]同时，新的监管改革赋予了PRA更加全面的审慎监管权，包括宏观和微观两个层面。该机构的监管要促进其所监管的每一个机构的安全和稳健，包括确保它所监管的金融机构的业务经营不能对英国金融系统的稳定产生不利影响，以及将它监管的机构对英国金融稳定的不利影响降到最小。[10]为了英国的金融稳定、预防和控制系统性风险，PRA可以尽可能早地采取干预措施（早期纠正）。2013年12月PRA制定的金融机构“恢复与处置”的最终规则是这种“早期干预权”介入金融机构运行最直接的表现。PRA的具体职责包括，“对金融机构的安全性与稳健性做出判断并采取行动；制定被监管的金融机构有关行为的绩效规则；通过为金融机构提供授权的方式对各类金融服务和金融市场活动进行监管；批准相关人员在金融机构内部履行特定职责；向被监管机构收取费用为PRA的监管活动融资。”PRA的监管范围覆盖了单个金融机构的各种日常审慎行为和市场活动。但无论是美国“双重功能”制度下存款保险机构启动早期纠正权，还是英国“单一功能”制度下监管机构（PRA）实施早期干预权，都采取了“安全与稳健”标准，并通过授予监管机构“自由裁量权”的方式来实现干预或纠正的目标。因此，早期纠正权的启动应增加“安全与稳健”标准，其与“审慎经营规则”标准共同构成存款保险基金管理机构早期纠正权启动的依据。

第一，建立以资本充足率为核心的“安全与稳健”标准。首先是突出公司治理在“审慎经营规则”标准中的作用，并与“安全与稳健”标准共同构成早期干预权启动的一般标准。次贷危机后，强化公司治理成为审慎监管的重要内容，根据巴塞尔委员会2015年《指导有效银行监管核心原则应用于金融包容体系监管的咨询文件》关于审慎监管的要求，首个内容就是强化机构的公司治理（原则14），这能够为建立稳定的风险管理体系打下良好的基础。欧盟委员会2012年的“恢复与处置框架”确立了软条件（soft triggers）、硬条件（hard triggers）以及两者结合（Combination of soft and hard triggers）三种可选择性的早期干预制度（Early Intervention）。软条件采取的标准是，当一个机构不能满足欧盟《资本要求指令》（CRD）第136条的要求时，监管机构可以采取相应的早期干预措施，这里主要靠监管机构的主观判断（自由裁量权）；硬条件中干预启动的标准是以偿付能力为依据，具体的包括资本充足率或杠杆率以及流动性要求等；软硬结合的情况中启动条件的设定是将监管机构的自主评估与定量的预前触发条件相结合，一旦某一机构触发了此类定量的条件，监管机构就有权实施干预。美国2010年《多德—弗兰克消费者保护法案》第165条（b）（1）（a）条款对银行控股公司的审慎标准做了具体的规定，包括风险资本要求和杠杆率限制、流动性要求、集中度等五项基本内容。同时，从银行系统和整个金融体系安全与稳健的目标出发，巴塞尔Ⅲ也将提升资本质量、提高资本充足率监管标准、引入杠杆率作为风险资本补充、以及流动性监管作为完善微观监管的主要内容。根据2014版《有效存款保险核心原则》中明确规定了存款保险机构作为“金融安全网”框架内的重要组成部分，其应当具备对问题银行实施“早期发现和及时干预”（同“早期纠正”）的权力（原则13），这种早期纠正的启动应以法律的形式明确定性和定量的标准，其中“安全与稳健标准”包括机构的资本、资产质量，管理能力，流动性和市场风险敏感度等。因此，我国早期干预权启动法律标准的完善应当是在坚持原有《银行业监督管理法》审慎经营规则的基础上，明确将中国银监会《商业银行资本管理办法（试行）》和《商业银行流动性风险管理办法》上升为行政法规或两者合并为《银行业金融机构风险管理条例》，并在《存款保险条例》中明确对该《商业银行资本管理办法》等规范的适用，严格贯彻巴塞尔协议关于“资本监管与流动性监管并重”和“资本充足率与杠杆率并行”的基本要求。在“安全与稳健”标准的适用中，主要靠监管机构（存款保险基金管理机构与中国银监会）结合各类监管指标的判断（自由裁量权），该类标准适用于所有类型的银行业金融机构。而对于系统重要性金融机构要实施更加严格的标准：一是提高资本充足率和资本质量的要求。二是突出新增的流动性和杠杆率标准的审查。(www.xing528.com)

第二，厘清存款保险基金管理机构与中国银监会在早期纠正权上的有序分工与合作。首先，存款保险基金管理机构应当对投保机构享有主监管权，即根据《存款保险条例》第二条规定的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构等几类应当投保的机构的早期纠正权应由存款保险基金管理机构主导，而此时，由于中国银监会是银行业金融机构市场准入的监管机构，为了提高纠正效率、节约成本，中国银监会在此种情况下应主要协助存款保险基金管理机构、为其提供目标机构的相关监管信息。其次，中国银监会应负责其他非投保机构的早期纠正行动。最后，关于例外规定，对于系统重要性金融机构的早期纠正应实行“先发现汇报”机制，即存款保险基金管理机构与中国银监会任何一方发现目标机构可能触发该类机构的纠正标准，应立即向中国人民银行汇报，由央行根据早期纠正的实际需要决定具体的主纠正机构。