金融法学家（第9辑）：存款保险基金管理机构权力合法性证实

存款保险机构早期纠正的目标应当是参保机构的风险监测与控制，并通过与其他相关机构的信息交流与合作，对参保机构的经营状况、风险程度及不良资产等情况进行监督检查，以及早纠正可能发生的各种风险。同时，鉴于系统重要性机构（SIFIs）的特殊性，存款保险基金管理机构的早期纠正措施也应体现差异化特点。

1.分步骤推进存款保险制度的立法工程

对世界范围存款保险的立法层级考察，可发现：大部分国家的存款保险制度都依托于“存款保险法”，例如美国的《联邦存款保险法》、日本的《存款保险法》、俄罗斯的《关于自然人在俄联邦银行存款保险法》、印度的《存款保险法》等等。存款保险制度在整个金融安全体系中的重要作用，以及存款保险机构与其他金融监管机构之间权力关系的合理安排要求该制度必须以基本法的形式来规范，这也符合我国《立法法》的基本要求。[5]存款保险在我国属于新设制度。一般来讲，一项新的法律制度都有一个发展、完善的过程，存款保险法律制度的构建也不例外。为了给制度构建一个摸索期，国务院已经颁布并实施了《存款保险条例》，待《金融机构破产条例》等相关配套制度建立完善后，应该提请、审议、颁布实施《中华人民共和国存款保险法》。立法前期的具体准备工作应当是在国务院领导下，由中国人民银行、财政部、监管“三会”、存款保险基金管理机构、国资委及金融行业协会的代表共同研究、制定《存款保险法》文本或意见稿并向社会公开征求意见，而后把条例的立法层级上升为法律（如《中华人民共和国存款保险法》）。

2.明确存款保险基金管理机构的法律地位及其组织机构的基本法律构成(www.xing528.com)

一方面，要进一步明确存款保险基金管理机构人员的组成、设立程序等内容，建议该机构是与银监会并列的法定特殊监管机构。同时，建议将《存款保险条例》第7条“职责”的最后一款规定的“存款保险基金管理机构由国务院决定”修改为“存款保险基金管理机构为国务院直属正部级事业单位”，或者直接删除该条款并在国务院机构编制中明确存款保险基金管理机构的地位，确立存款保险基金管理机构行政机构的法律地位。另一方面，要协调存款保险基金管理机构与现有监管机构间关系，明确不同监管机构的职责。根据第7条最后一款的规定“存款保险基金管理机构由国务院规定”，可以理解为该规定的任何事务只需向国务院负责，存款保险基金管理机构是与中国人民银行、银监会相互独立的主体，也就是说，我国存款保险机构具有“独立性”。按照宏观审查监管和微观审慎监管的分类设计具体的金融监管体系，由中国人民银行负责金融市场的宏观审慎监管，由传统“三会”和存款保险基金管理机构负责具体的微观审慎监管；财政部公共资金救助作为独立于宏观审慎和微观审慎的特殊制度存在，由国务院审查该程序启动的条件及批准决定实施。

3.存款保险基金管理机构与中国人民银行、中国银监会在金融机构早期纠正和风险处置中的分工与合作

早期纠正措施已是目前金融监管体系中的一项基本制度，并在早期风险防范中起关键作用。在我国存款保险制度诞生前，对问题银行的早期干预措施是由中国银监会执行的。目前问题的重点不仅仅在于早期干预措施的设计，还在于存款保险基金管理机构与中国银监会之间如何协调早期纠正权，如何开展早期纠正方面的监管合作。尽管美国金融监管也存在权力重叠，但在银行监管问题上，美联储与中国人民银行地位一直，均属中央银行，主要负责宏观审慎监管；而FDIC主要负责投保机构的监管。但在我国，如果赋予存款保险基金管理机构与中国银监会同等的法律地位，那么必然要赋予它与其职责定位相符的权力。前面我们已分析，《存款保险条例》实际上是将原本就专职实施银行业金融机构全面监管职能进行重新划分，而根本原因就在于存款保险制度建立促成了一个新的机构。问题的解决应该有两种途径：一是将存款保险基金管理机构的法律地位定为受中国人民银行控制的特殊企业（与英国制度相似），即存款保险基金管理有限公司，该公司不具有行政主体资格，但其目标是偿付存款和维护金融稳定；而中国银监会仍然实施其对银行业金融机构的全面监管职责。但该种路径显然与我国《存款保险条例》的规定不符，因为该条例已间接认可了存款保险基金管理机构的“行政主体”资格，并明确赋予其早期纠正和风险处置的权力。二是中国银监会与存款保险基金管理合理划分银行业金融机构的监管权。该问题的解决不仅仅是解决存款保险机构与已有监管机构权力重叠的前提，还是未来建立有效的金融机构破产制度（暂定《金融机构破产条例》）的基础。本文前面的论述也遵循着第二条解决路径，即两个机构合理分权。其中，存款保险基金管理机构负责投保机构的早期纠正和风险处置，而中国银监会主要负责没有投保但受《银行业监督管理法》调整的金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司等国务院银行业金融监督管理机构批准设立的其他金融机构以及所有银行业金融机构的市场准入和日常监管。同时，两个机构要建立畅通的信息交流与监管合作机制。在问题金融机构处置中，以我国存款保险基金管理机构的“双重功能”为依据，该机构主要负责存款类银行业投保机构的存款赔付和风险处置，并与其它监管机构建立有效的信息共享机制。由于我国《存款保险条例》第二条规定中华人民共和国境内设立的吸收存款的银行业金融机构都应当投保存款保险，所以，在该类机构的风险处置中，存款保险基金管理机构就应该成为处置的主机构，而中国银监会主要负责没有投保但受《银行业监督管理法》调整的金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司等国务院银行业金融监督管理机构批准设立的其他金融机构。最后，存款保险基金管理机构与中国银监会在RRPs监管问题上，应当由银行业金融机构的准入监管机构要求金融机构制定“恢复与处置计划”（RRPs）并监督计划的更新，而由存款保险基金管理机构监督具体负责RRPs的实施。