存款保险基金管理机构早期纠正权的不充分设计

建立有效的存款保险制度，并运用市场化的方式来化解问题金融机构危机、维护存款人利益是构筑金融安全网、实现现代经济金融健康发展的重要保障。从存款保险制度设计的功能定位看，目前主要存在付款箱型（英国、荷兰、希腊等）、成本最小化型（法国、意大利、日本等），以及风险最小化型（美国、加拿大等）三种模式。其中，后两种模式有一个共同的特征，即除了付款箱型外，其它两种存款保险制度中存款保险机构还都具有一定的、对投保机构的金融监管权能和问题机构处置权能。在成本最小化模式下，存款保险机构的处置权能充分而审慎监管权能较弱，而风险最小化模式下，存款保险机构的两种监管权能都较为丰富。根据我国《存款保险条例》第3条和第7条（六）的规定，我国存款保险制度兼具付款箱功能和监管功能（早期纠正和风险处置）。

付款箱型存款保险制度的职能定位下，存款保险机构只是负责存款保险基金的管理及实现一定条件下存款人利益赔付，此种存款保险制度功能决定了存款保险机构的权力内容主要集中于存款基金管理和存款保险赔付即可。例如，英国的存款保障制度在2000年《金融服务与市场法案》中得到统一，由金融服务赔偿计划（Financial ServicesCompensation Scheme，简称FSCS）统筹；[2]2009年英国《银行法》对FSCS进行了完善，规定了该计划在银行启动破产程序后及时对合格存款人进行赔付，以及应财政部的要求分担特别处置成本等两种赔付情况。[3]2012年《金融服务法案》对2000年的《金融服务与市场法案》中的FSCS进行了修改，主要是基于拆分FSA后新成立的两个监管机构（FCA和PRA）而设相应的两个基金组，以及FSCS的管理者要与计划实施相关的其它监管机构建立良好的联系。[4]英国的存款保险机构，即金融服务补偿计划有限责任公司（Financial ServicesCompensation Scheme Limited，简称FSCSL）从职责上看，无论是成立早期的只是对一般存款的保障，还是2008年金融危机之后为维护金融稳定而扩大保障范围，其主要职责都是存款保险赔付和存款保险基金管理，包括为了维护金融稳定而对非存款负债进行保障（这即是单一“付款箱”功能的典型）。而“赔付”与“监管”双重职能定位下，存款保险机构不但要完成基本的存款保险基金管理和存款赔付职责，还要实施一定范围的监管措施，履行对参保机构的监管职责。美国于1950年颁布了《联邦存款保险法》，确立了存款保险法律制度。该法对联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）的设立、管理、职权等内容做了较为全面的规定，如该法第9条对联邦存款保险公司的权力做了一般性规定，明确了FDIC在美国监管体制中的地位，第13条对FDIC的权力和特权进行了更加详细的安排。美国《1989年金融机构改革、复兴与实施法》将银行清算领域最新发展的有关内容进行法典化，赋予了联邦存款保险公司在银行和其它互助储贷机构经营失败方面的监管权力。美国《1991年联邦存款保险公司改进法》规定了问题银行的立即矫正措施（prompt corrective action，PCA）（即《联邦存款保险法》第38条）。此外，2010年美国《多德—弗兰克消费者保护法案》也对FDIC的权力进行了强化，储蓄机构监督办公室的大部分权力被移交给了FDIC，法案中的多处内容中也体现了FDIC在维护美国金融稳定中的重要地位和作用。近年来，随着金融危机形式的国际化、多样化，各国存款保险机构的权能都得到了不同程度的强化。例如，日本《存款保险法》经过1998年、2001年、2005年、2006年及2013年等多次的修改后，日本存款保险公司（DICJ）的权力得到充分的扩张，特别是2013年日本《存款保险法》的修改进一步强化了DICJ的监管权能（引入金融机构有效破产处置框架），DICJ也兼具“付款箱”和“金融机构监管”的双重功能。可以说，在“双重功能”的存款保险制度下，存款保险机构必须具备充分而详细的权力内容。(www.xing528.com)

《存款保险条例》的颁布与实施，对我国存款保险制度的建立具有划时代的奠基作用。但条例在存款保险基金管理机构权力内容上的原则性设计也给《存款保险条例》的实施，以及存款保险制度功能的实现留下了一定的障碍。其一，存款保险基金管理机构法律地位的模糊影响早期干预权的内容和运行。机构的法律地位取决于立法对机构法律地位的定性，而法律地位的定性直接决定机构权力的性质和运行。根据条例第7条最后一款，我国存款保险基金管理机构由国务院规定，但没有明确该机构是公司法人、还是同中国银监会等现有监管机构一样的法律地位。这就决定了目前我国存款保险基金管理机构所具有的包括早期纠正权和风险处置权在内的两项权力的法律性质是不明确的，这种权力性质的模糊也必然影响权力的实施与执行。其二，存款保险基金管理机构监管权内容设计上的规定原则和空泛，使得存款保险机构早期干预的功能无法有效实现。《存款保险条例》只是在第七条（六）项中原则性地规定了存款保险基金管理机构具有早期纠正权，但条例没有规定早期纠正的启动标准、具体的纠正措施。也就是说，当某一金融机构面临早期纠正时，存款保险基金管理机构的早期纠正权的实施是“于法无据”的（甚至缺少必要的法律规范指引），金融机构自己也不能预期将会被施以何种形式、何种内容的纠正行动。这种权力设计上的缺陷，一方面，会使监管机构履行职责的合法性受到质疑，并影响纠正效率；另一方面，制度安排的不可预期性也不利于金融市场主体具体交易活动的进行。