我国存款保险基金管理机构早期纠正权法律属性不明确

在法治社会，权力的正当性以法律的支撑为基础，要明确存款保险基金机构的监管权内容（早期纠正和风险处置），必须先解决该机构的法律地位问题。从法律地位上讲，存款保险机构主要包括以下几种类型：第一种为政府机构型。从存款保险机构的起源上考察，存款保险制度诞生于美国，可以说，美国联邦存款保险公司（FDIC）是世界存款保险机构的“雏形”。美国FDIC成立于1933年，它是美国国会通过《格拉斯—斯蒂格尔法》建立的一个具有独立性的联邦政府机构。同时，根据美国《联邦存款保险法》第9条（b）“机构权力”之（1）“地位”的规定，FDIC是美国的金融监管机构，是监管体系中的法定成员，美国联邦存款保险机构是典型的政府机构。第二种为商业公司型。发展至今，英国存款保险制度经过了多次演进，存款保险机构也产生多次变化并成为整个金融服务补偿计划的一部分。英国存款保险制度始建于1979银行法，明确存款保障委员会（Deposit Protection Board，简称DPB）为存款保险计划的实施机构；1997年英国金融服务管理局（FSA）成立，并根据2000年《金融服务法案》设立了金融服务补偿计划（FSCS），FSA成了金融服务补偿计划有限责任公司（FSCSL），由该公司负责实施存款保险计划；2013年FSA拆分为FCA和PRA，并分别建立各自识别的存款保险组。从机构的法律性质上考察，英国存款保险机构（FSCSL）属于有限责任公司，是一个非盈利的独立实体，其人员由金融监管当局提供并安排。因此，英国存款保险机构的法律地位应属于政府间接控制的企业法人。第三种为政府与银行合作型。从20世纪70年代开始，日本存款保险制度经历了建立、修改到不断完善的过程。1971年，日本政府通过《存款保险法》，设立了日本存款保险公司（DICJ），由日本政府、日本银行和民间金融机构共同出资4.5亿日元作为公司的初始资本金。在人员结构安排上，DICJ理事长由日本银行副总裁担任，并配以其他金融专业人士，尽管非政府机构也有出资，但政府实际控制着DICJ的整个行动，并使得它成为日本拯救20世界90年代末经济危机的重要力量。从法律地位上将，日本存款保险机构为政府绝对控制型国有企业。

比较不同类型存款保险制度中存款保险机构的性质、地位，我们可以得出以下启示：其一，鉴于存款保险机构在整个金融监管体系中的重要作用，不论是政府机构型、还是公司型、拟或合作型模式，各国都会以法律的形式明确存款保险机构的法律地位。其二，存款保险制度作为三大金融安全网之一，其在国家金融稳定、化解金融风险时的地位决定了各国政府需要实际控制存款保险机构，以保证存款赔付和维护金融稳定目标的实现。从本质上讲，存款保险制度的设计是为了保证有效市场竞争的基础，是市场经济条件下金融市场化的必备制度。在经历了2008年金融危机大量问题金融机构的处置后，各国都趋向于建立政府强制性的存款保险机构或者说虽然没有实现机构设立的强制，但至少在特殊机构是否投保问题上实现了强制性。根据巴塞尔银行监管委员会（BCBS）与国际存款保险人协会（IADI）联合发布的《有效存款保险核心原则》的规定，存款类金融机构的“强制性”参保是存款保险制度的基本原则，所有的存款机构都必须加入这一机制。但是，在政府与金融机构合作型的模式中，金融机构及其管理者会利用其“政府优势”而谋取机构及个人利益，这便容易滋生金融机构的道德风险。有观点认为，从机构的性质上讲，存款保险机构既具有“公益性”，又具有一般市场主体的“经营性”特征，它建立的目标是维护金融稳定和保护存款人利益。因此，可以将存款保险机构视为特殊企业，其依特别法或专门法规设立，受到特别法的调整；同时承担着一定的政府或公共管理职能。但只要是企业，就会不可避免地会遵循市场主体逐利的基本规律，也必然会产生道德风险问题。所以，将存款保险机构界定为“特殊企业”的观点存在“政府与银行合作模式”同样的缺陷。中国一直沿袭政府管制的金融监管传统，政府在金融治理中具有丰富的经验和绝对的优势，解决问题的根本在于处理好“如何更好的发挥政府的作用”而不是避开政府。同时，从维护国家金融稳定、处置化解系统性风险方面考虑，这也是政府维护公共利益的职责所在，并且各国实践也基本采取“政府控制”模式。(www.xing528.com)

反观我国《存款保险条例》，存款保险基金管理机构的法定属性不明确，也就是说该机构在法定金融监管框架中的地位不明确，与央行、银监会的关系模糊不清。其一，在《存款保险条例》的23个条文中没有一个条文明确存款保险机构的设立及性质，也就是说，该条例中提及的存款保险基金管理机构的权力定位是不明确的。其二，仅仅在该条例第7条“职责”的最后一款规定“存款保险基金管理机构由国务院决定。”这句话似乎更增加了该机构地位的模糊性。因为，从语法上讲，该句话是不完整的，存款保险机构的“什么内容”由国务院决定呢？存款保险机构是与银监会并列的金融监管机构吗？条例没有给出明确答案。其三，存款保险基金管理机构与中国人民银行、中国银监会之间在危机机构处置权的关系方面，该条例也没有给出明确的安排。例如，该条例17条规定了存款保险基金管理机构在发现投保机构存在《银行业监督管理法》第37、38条的情形时，可以建议中国银监会采取措施。那么，根据该条例第七条的规定，存款保险基金管理机构具有早期干预和风险处置权，这与银监会的接管措施、撤销措施就会发生重叠或交叉。