金融法学家：处置制度主体建设与完善

1.发挥国务院金融稳定委员会在处置协调和系统性风险认定方面的作用

处置涉及对金融机构的权利和义务的剧烈调整，涉及一系列复杂的制度设计，包括处置计划的制定[26]、早期矫正措施、系统性风险的认定、临时行政管理、处置资金的运用、破产清算等制度。处置也影响到金融机构的股东、债权人、高级管理人员和其他第三方利益群体等多方面的利益，牵涉到一系列复杂的法律问题。在我国“一行三会”分业监管格局下，任何一家机构都无法单独完成处置工作，必须有更高层级的机构负责处置协调工作。

事实上，对于处置问题，国际上建立处置制度的国家都是谨慎地对待，设置了多个分工负责又有协调的严密而复杂的程序。美国《多德弗兰克法案》中设立了金融稳定监督委员会，负责对系统重要性金融机构进行监督和协调。英国的处置机制也在本轮金融危机之后得到发展与完善。其中英格兰银行作为主要的处置机构，负责金融稳定和处置。财政部（HMT）、审慎监管局（PRA）、金融行为监管局（FCA）、金融服务补偿机制（FSCS）负责与英格兰银行配合。财政部与英格兰银行紧密合作监督和应对金融领域的风险，审慎监管局和行为监管局通过履行其各自的监管、监督职责来维持金融稳定。我们知道，国务院金融稳定发展委员会成立的基本动因就是为了加强金融监管协调和补齐监管短板。处置是需要多个部门合作和协商的事项。

我国需要借鉴域外国家的经验，可以发挥国务院金融稳定发展委员会在金融机构处置中的作用，把该委员会作为主要的处置协调机构，负责接受金融监管机构、存款保险机构的汇报，以及认定系统性风险的存在并作出处置决定。本文之所以建议把系统性风险的认定和决定开启处置工作交给国务院金融稳定发展委员会，是因为该认定涉及面广，影响深远，需要综合多方面信息，适时对系统性风险做出认定并作出处置决定。在我国，国务院金融发展稳定委员会可能具有超然的地位，可以不受部门看问题角度的约束，跳出部门利益的窠臼，做出客观中立的结论。从权力层级上看，该委员会应当在“一行三会”之上，具有收集信息的优势，做出的决定也较为权威。当然，系统性风险的认定也需要一套复杂的程序和认定标准。我国在此方面尚缺乏制度规定，需要借鉴其他国家的做法。

2.完善人民银行、财政部和监管机构关于处置制度的法律法规

第一是完善人民银行对金融机构处置的法律法规。中国人民银行作为我国的中央银行，提供关键基础设施和执行货币政策，承担最后贷款人和维护金融稳定的职责，处置离不开央行的支持。2008年国际金融危机之后，世界主要国家的央行金融稳定职责都有所扩大，开始承担一定的处置职责，并且通过法律的形式把这一职责固定下来。例如，《2009年英格兰银行法案》规定了英格兰银行关于金融机构司处置时必须考虑的目标[27]、早期干预、国内协调、跨境处置合作等。明确央行在处置中的角色和目标，有利于其影响力的发挥，可以更好地起到金融稳定的作用。为此，需要修订《中国人民银行法》，明确人民银行在处置中的角色定位和目标。其次，2017年7月份召开的全国金融工作会议上提出了“双支柱”调控框架，提出要健全货币政策和宏观审慎政策，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。这些新的政策有助于严格金融监管，增加金融稳定。处置也是一种金融稳定措施。为此，需要把《中国人民银行法》第2条“制定和执行货币政策”，修改为“制定、执行货币政策和宏观审慎政策”；在第3条增加一款，把“宏观审慎政策”纳入央行的目标之一；在第4条增加一款，把“宏观审慎政策”纳入央行的职责范围。其三，建立应急解决机制，充分发挥央行流动性注入功能，在必要时为困境金融机构注入流动性，为关键金融服务的延续创造条件，维护金融稳定。(www.xing528.com)

第二是修改或者制定相关法律，明确财政部在金融稳定与处置中的法律地位，为财政部参与处置扫清法律障碍。财政部在金融安全方面可以起到重要作用。为了保护金融稳定及减少公共资金损失，财政部具有决定资金使用权力，能够根据特殊情况、考虑特别的处置目标，采取直接措施稳定金融机构。从以往的实践来看，财政部在我国金融机构救助中发挥了重要作用，有效化解了金融风险，维护了金融稳定。但是，财政部金融稳定职能的发挥缺乏明确的法律依据。为此，我国需要总结财政部历次救助的经验，借鉴域外的立法经验，结合金融市场发展的实际，修改《中国人民银行法》，制定专门的法律法规，明确财政部在金融稳定和风险防范中的法律地位，为其参加处置工作扫清法律障碍。

第三是监管机构内设专司处置的部门，以应对处置业务增加和难度加大的需要。按照金融稳定理事会（FSB）发布的《金融机构有效处置的关键要素》的要求，处置机构应当由单一部门担任，如果一国有多个处置机构，应当明确其中一个作为主导的处置机构，其他机构应当积极配合。对于我国来说，按照《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》的相关规定，银监会、证监会和保监会（简称“三会”）负责对各自的问题金融机构的危机处置。同时人民银行承担部分处置工作。现在的问题是，随着金融业的开放，各类金融机构大量增加，如果我国真正建立起市场化的金融机构退出制度，必然会有一部分金融机构通过处置的方式退出市。同时，按照银监会《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》的要求，系统重要性银行要制定恢复和处置计划、危机管理计划等自我保护措施。无论是制定恢复计划还是处置计划，都是非常专业的工作，要求金融机构重新梳理其组织架构、处置策略、公司治理、管理信息系统、监督和规制问题等。监管部门需要对金融机构提交的恢复和处置计划做出审查和评估，不符合监管部门的要求的计划需要重新修改。这同样需要耗费大量的人力物力。除此以外，混业经营已经成为我国金融业的常态，各类金融集团、控股公司如雨后春笋般地出现。这类机构（通常是系统重要性金融机构）的业务涉及银行、保险、证券等多个行业，有的还涉及跨境处置，显著增加了处置的难度。也就是说，处置将成为“新常态”，处置机构承担的任务会越来越多。但是“三会”都没有内设相应的处置部门，难以应对可能出现的繁重处置任务。金融机构的处置会成为一项常规业务，各监管机构有必要内设独立的处置部门。

3.充分发挥存款保险机制的定位与作用，探索其他处置资金来源渠道

2015年3月，国务院颁布了《存款保险条例》（下文简称《条例》），正式建立了我国存款保险制度，填补了我国金融安全网的重要空白，具有保护存款人的合法权益，降低挤兑风险，维护金融稳定等重要意义。但是，还有一些问题尚待解决。一是对于存款保险基金是否可以用于金融机构的处置，现在没有明确的答案。《条例》第11条规定：“存款保险基金的运用限于（一）存放在中国人民银行；（二）投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券以及其他高等级债券；（三）国务院批准的其他资金运用形式。”就此来看，如果存款保险基金运用于银行的处置，需要得到国务院的批准，增加了不确定性。建议适时对《条例》作出修改，明确存款保险基金可以用于处置。二是从国际经验来看，存款保险基金一般规模较小，一般可以应对中小型金融机构的处置，而规模较大的金融机构的处置需要探索其他的资金来源和补偿机制。世界上有些国家的经验或许值得参考。例如，美国联邦保险公司（FDIC）设立了“有序清算资金”，欧盟部分国家设立了处置资金，英国建立了金融服务补偿机制（FSCS），专门用于金融机构的处置。存款保险基金目的在于保护被保险的存款人，处置资金的目标在于促进处置更顺利进行，间接吸收损失。对于我国来说，比较可行的方案是运用存款保险基金和政府出资相结合的方式。