银行处置机制建设解决既存问题

尽管我国的法律法规中零星地对处置问题做了规定，也曾有过相关的处置实践。但是，与处置制度设立要达到的目标、国际组织的要求及其他国家的实践相比，存在明显差距，亟待完善。对有关处置机构的设置、早期干预、处置方案制定与审查、清算退出、损失分担、跨境处置合作等问题，缺乏明确又清晰的界定。我国关于处置制度的建设存在的主要问题有：

1.缺乏系统性的规划和顶层设计，有多部法律法规零星规定了处置相关问题，但多为原则性的规定，可操作性不强，且衔接和配套措施缺乏。

比如，《商业银行法》和《银行业监督管理法》赋予了监管机构以接管的权力。银行监管机构接管后可能会采取一定的措施，限制银行的管理决策权，控制银行的商业经营活动或者禁止某些交易的发生。对银行所有人权利影响最大的处置措施，包括将银行管理控制权和银行资产控制权转移给银行监管机构、由有管辖权的法院或存款保险机构任命的官员接管银行。银行所有权人的权利被剥夺了。决定银行是否可持续经营、转让或倒闭，完全是基于对债权人利益的考虑，而不再是处于对银行所有人或股东利益的考虑。而根据我国《公司法》和《证券法》的有关规定，公司的经营管理权的变更、发行新股、增加资本金是股东决议事项，其他人无权干预。这就需要做好顶层设计，修改相关法律，赋予监管机构或者处置机构适当的处置权，以避免法律冲突和大量的行政诉讼、民事诉讼产生。

2.我国法律和制度设计缺乏自救（bail in）运行的一些基本要素，亟待完善。

在自救过程中，相关的金融机构继续营业，其法律实体地位得以维持。通过债务重整而非公共资金注入的方式，使陷入困境的金融机构恢复持续经营能力（Viability），减轻或者消灭破产风险。这就需要把资本水平达到监管要求，确保机构的生存，包括在压力情境下的生存。既可以把现有的债务转化为股份，也可以注入资金引入新的股东，也可以两者并用，目标在于用私有部门的解决方案而非政府注资的方案来拯救金融机构。(www.xing528.com)

自救工具运行的一些前提条件，在我国的法律制度中尚不完善或者是空白，亟待完善。其一，在银行没有破产前，对其相关债务进行核销不符合《物权法》的规定。其二，2017年8月，银监会发布的《商业银行新设债转股实施机构管理办法（试行）》（征求意见稿）主要是为规范商业银行新设债转股实施机构的行为，推动市场化银行债权转股权健康有序开展，而不是为了解决银行出现问题时的自救工具的使用问题，所以，目前为止自救工具还是缺乏法律依据。其三，在我国，由于中央政府持有国有商业银行多数股权，地方政府持有股份制银行和地方性金融机构多数股权。一旦对这些银行适用自救这一处置工具，不可避免地牵涉到非常敏感的国有资产问题，稍有不慎，就会遭到造成国有资产流失的质疑。因此，有必要建立关于自救的法律框架。

3.处置的资金来源问题尚付之阙如。

处置由于需要运用“购买与承受交易”、发行自救债等工具，不可避免地要耗费一些资金，甚至是巨额的资金。《存款保险条例》规定，存款保险主要目的是“防范金融风险”和“维护金融稳定”。这与处置的目的是吻合的。但是，《存款保险条例》没有明确规定存款保险基金可以用于金融机构处置，尽管在第11条第3款用兜底条款提供了一种可能把存款保险运用于处置的情况。[25]关于存款保险是否可以以及用何种方式投入到金融机构处置中需要解决一系列法律问题。