提升银行竞争力，解决救助问题

至今为止，我国主要依赖于政府的救助（bail out），来防止问题银行倒闭，保持关键金融服务的延续，避免传染性和系统性风险。在对危机讨论和应对危机措施的过程中，人们逐渐认识到采取政府救助（bail-out）的方法应对金融机构失败问题带来的严重问题。[16]采取政府救助的方式来解决银行失败会导致如下几种问题。

1.耗费大量财政资金，增加财政负担

欧洲就出现了由于银行危机引发的主权债务危机问题。对我国来说，问题银行的处置主要采取行政主导的方式，政府扮演着“全职保姆”和“提款机”的角色，且多以不公开的方式进行，成本难以估量。从有限的案例来看，政府救助的成本高的令人震惊。例如，1998年，财政部向四大国有银行注资2700亿元人民币以补充资本金；2003年12月，国家动用450亿美元的外汇储备，通过中央汇金公司向中国银行、中国建设银行注资以解决不良资产处置，这被认为是自改革开放以来最为昂贵的一次“改革行动”。[17]此外，1998年海南发展银行关闭时，人民银行提供了40亿元的再贷款；2005年，南方证券倒闭时，人民银行为其提供了80亿元的再贷款，加上财政部直接注资清偿债务、地方政府共同清偿等形式所耗费的资金超过700亿元人民币。[18]

我国比较倾向于采用政府救助的方式化解金融危机原因主要有以下几点：一是金融业是我国国民经济的命脉；二是中国经济是转轨经济，公有制占有较大成分，金融机构出了问题比较难以区分是体制、政策还是其自身原因；三是中国改革过程中特别强调社会稳定。[19]但在我国财政收入增长速度放缓以及由软预算约束向硬预算约束转变的背景之下，这么高昂的处置成本恐怕难以为继。而适时建立与完善金融机构处置制度，让投资者和债权人承担一定的风险而不是把所有风险由国家承担，既有利于减轻财政负担，又可以加强利益相关方对金融机构的监督，培育良好的市场环境。

2.引发道德风险

银行可以自由选择它们认为更为合适的投资策略。大胆的投资策略能给银行带来比预期更高的投资回报。格林斯潘说过：银行的基本经济功能就在于承担风险。更明确地说，任何将风险最小化、把银行倒闭率降至零的措施，都是违背银行制度宗旨的。[20]但是，如果一家银行不能承受风险及重大损失，那么它就应像其他非金融机构一样退出市场。我国金融机构大都具有贪大求全、过度扩张的通病，各类机构无不把做大当作重要目标。原因就在于政府救助扭曲了激励机制，银行的经营者根据以往的经验推知，如果经营失败、出现危机，政府一定会倾囊相助，不会任其倒闭。而如果能够通过外延式扩张，银行短期内就能够获得更多的利润，银行经营者就可以获得更多的经济回报和其他回报。在收益归自己，风险归纳税人的假设之下，银行的经营者倾向于过度冒险，忽视风险管理，追求高收益的项目。救助相当于把银行经营失败的成本转嫁给国家，由此引发道德风险。

3.加剧了不公平竞争(www.xing528.com)

在我国，由于历史原因，四大国有商业银行在政府的“隐性”担保之下，处于金融体系的核心位置，无论是从资产规模、复杂程度还是关联程度上讲，都是其他中小型银行无法比拟的，是当之无愧的系统重要性金融机构。在它们出现问题的时候，国家历次通过注资、资产剥离等手段大手笔进行救助。正因为这些金融机构处于“太大而不能倒”的地位，相对于一些小的机构，可以以较低的价格吸收存款，开展服务，进一步加剧了不公平竞争优势。也许这种“天然”的不平等地位的存在不会轻易地消除，还将长久存在下去。

但是，随着利率市场化，金融业的逐渐开放，民营银行、保险公司等逐渐增多等因素的存在，金融业的利润会逐渐收缩，经营成本和风险逐渐上升，金融机构经营失败的比例和绝对数量都有所增加。对于这些问题金融机构的出现，是不是也应当像以往救助国有商业银行那样对其救助呢？如果不救助或者市场存在不救助的预期，有可能不被救助的金融机构经营成本会增加，进一步增加金融机构之间的不公平竞争。而一视同仁都给予救助是不现实也没有必要的，因为这样会混淆政府和市场的边界，与深化金融体制市场化改革和加强市场在资源配置中的决定性作用这一方向是背道而驰的。我国有关人士对于这一问题曾经给出了这样的答案：“对于经营出现风险、经营出现失败的金融机构，要建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产。该重组的重组，该倒闭的倒闭，增强市场约束。一个没有优胜劣汰的行业是不可能持续健康发展的。所以，必须健全一系列配套制度设计，包括存款保险制度、征信体系建设、金融机构市场处置与退出等等。”[21]只有建设和完善银行处置机制，才能解决金融机构市场化改革中的一道道难题。

4.不利于形成市场约束环境和风险管理水平的提高

从理论上讲，由于投资者、存款人对于政府救助有预期，他们没有动力去监督金融机构，相反，他们的投资行为是对金融机构冒险行为的激励。在贷款定价和债券定价中，银行也难以通过贷款利率和债券收益率的高低来反应市场的风险。具体到我国来说，由于政府保护和市场退出机制的缺乏，我国银行业没有足够的动力去提高风险管理水平，风险管理体系建设投入不足，甚至满足最低监管要求成为有些银行的风险管理体系建设的终极目标。由于监管部门的考核通常在季度末、年度末进行，一些银行通常在此时间点以较高的成本吸收存款或者从银行间市场借款来达到考核标准。“冲时点”的现象较为突出，平时则疏于管理。在银行竞争中，也只能通过“拼关系”取得更多的业务。其实，银行是经营风险的机构，对风险的识别、计量、管理、处置和抵补才是其核心竞争力。只有建立市场化的金融机构退出机制，让投资者和存款人真正承担起风险，建立市场化的约束环境，金融机构才能有足够的压力去提升风险管理水平。

综上所述，无论是从国际层面的监管要求和竞争角度来看，还是从国内金融监管体制改革来看，我国都有必要建立处置制度。毕竟，“以任何方式帮助目前的坏银行，必然会妨碍未来的好银行脱颖而出”[22]。我国已经充分认识到了处置制度的建设对于金融稳定和发展的重要意义。在2017年7月召开的全国金融工作会议上，国务院总理李克强在讲话中指出：“要筑牢市场准入、早期干预和处置退出三道防线，把好风险防控的一道关，健全金融风险责任担当机制，保障金融市场稳健运行，有效处置金融风险点，防范道德风险，坚决守住不发生系统性风险的底线。”[23]这说明，国家已经充分认识到了市场准入、早期干预和处置退出这三个监管与危机管理手段的重要作用和位置排序。未来的某个时期，金融机构有序退出机制建设将成为我国理论和实务界面临的一个重要课题。

但是，我们也深知，处置制度的建设和实施不是万能药，自身就能够终结道德风险和系统性风险。现实中还有许多配套的制度需要制定。国家可以在立法中引入特别的处置机制但是却有可能不适当的启用，或者以可以避免系统传染的方式使用。还有，就是在金融机构出现困境问题的时候是不是能够运用上预先制定好的处置计划还是一个问号。一个例证是建立处置制度的美国，在雷曼兄弟破产的时候也没有适用处置体系。再者，即使有设计良好的程序把损失强加给债权人，处置机制也不能够保证在必要时使用公共资金，特别是在特别严重危机的情况下。正如有学者所指出的那样，在遇到金融体系崩溃、经济大萧条、失业率剧增等可能的情况之下，恐怕唯一的对待困境金融机构的办法还是政府救助。[24]但是，不能因此否定处置制度的作用和建立与完善处置制度的必要性。