我国需建制度完善，履行国际义务

金融机构破产，特别是大的的金融机构破产会带来系统性风险，出现关键服务中断、存款人挤兑等问题，进而造成金融动荡，冲击实体经济。事实上，一些发达国家比如美国、加拿大、法国、德国、意大利、葡萄牙、西班牙、荷兰、比利时等都应经建立适用于银行的特殊破产法律制度。但是，破产方式的主要问题在于：司法主导，耗时较长；金融机构丧失存续价值（going concern），成本较高，不利于债权人保护。金融机构出现困难，往往是由于流动性不足的问题，而非资不抵债、不能清偿的问题，适用于一般公司的破产方法无助于金融机构问题的解决。[6]

在后危机时代，金融监管的一个重要方面是为问题金融机构建立特殊处置机制。[7]过去，多数国家缺乏专门的法律框架来处理银行的失败问题，甚至连明确的原则也没有。现在的监管理念则认为：一个国家能否有效和有序地应对大的或者系统重要性银行失败问题，取决该国是否有特殊的法律工具和程序。要确保失败银行的关键金融服务功能能够延续。如果一些操作和交易中断的话，会对金融体系或者实体经济带来负面影响，就应当延续这些关键金融服务。

金融稳定理事会（FSB）建议，所有的法域都应当有政策框架，降低本法域与系统重要性金融机构相关的道德风险，并且应当有有效的处置工具可以让处置机构处置金融公司，而不发生系统性障碍和让纳税人承担损失。有效的处置机制应当包括处置机构可以进行“营业中”（going concern）资本和债务重组，以及“歇业后”（gone concern）重组和清算，后者能够采取的措施包括建立临时过渡银行（bridge bank）来接管和持续一些基本运营。[8]

巴塞尔委员会（BCBS）建议：“国家机构应当有适当的工具处理处于困境的各类金融机构，以便实现有序处置，帮助维持金融稳定，让系统性风险最小化，保护消费者，限制道德风险，促进市场效率。该框架应把危机或者处置金融机构带来的影响降低到最小，促进系统重要性功能持续发挥。改善国家处置框架的工具有下列权力：适当运用的权力，创建过度金融机构，转让财产和债务，对其他机构业务的运营，解决请求。”[9]G20已经同意每个国家应当建立一个对所有系统重要性金融机构的快速处置机制。

2011年，金融稳定理事会（FSB）发布了《金融机构有效处置的关键要素》（以下简称《关键要素》）[10]。首次在全球范围内确立了金融机构处置的基本特征。《关键要素》要求所有法域都要建立处置机构，并赋予其处置权力[11]和工具，如自救工具、把机构的业务卖出的工具、转让给过渡机构的工具等。欧盟已经通过颁布《银行恢复与处置指令》[12]（BRRD），把《关键要素》的要求转化为了欧盟法律。对于参加银行联盟的成员来说，与BRRD并行的还有《单一处置机制条例》（SRM），该条例旨在在单一监管机制（SSM）范围内为跨境银行的处置创造公平竞争的环境。(www.xing528.com)

美国在几十年前就引进了对银行的特别的处置机制，并且在1980年存款和贷款危机后进行了改革。美国对于银行的处置机制是由联邦存款保险公司（FDIC）管理的，FDIC是在1933年创建的联邦机构，总部位于华盛顿。最近的金融危机中，该机制运营良好，监督了500家银行的处置，包括非常大的一家——华盛顿共同基金，都没有出现大的危险。2010年《多德弗兰克法案》把FDIC的处置权力延伸适用至系统重要性非银行金融机构。非银行金融机构包括那些被归类为“太大而不能倒”、在2008年得到救助的机构——贝尔斯登、房地美、房利美、AIG、GMAC及雷曼兄弟。2011年4月，FDIC公布的分析报告表明，如果在2008年9月推出《多德弗兰克法案》，就有可能以有序的方式处置雷曼兄弟的破产以及一些吸收存款的银行。

因此，处置制度的建立和完善有助于实现问题银行关键服务功能的延续，化解金融风险，维护金融稳定，已经成为国际社会的共识。国际货币基金组织（IMF）、世界银行、金融稳定理事会（FSB）、巴塞尔委员会和二十国集团等组织都对此提出了相关要求，相关国家已经建立或者正在着手建立银行处置制度。作为上述组织的成员国，我国部分参与了处置制度制定的讨论工作，向国际社会作出了庄严承诺。事实上，我国《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》等都规定了对问题金融机构的接管、托管、重组和终止等处置制度，但是存在银行处置立法的行政色彩浓厚；主体职责定位不清晰、部门协作渠道不畅；处置机构缺乏足够的权力，无法实现有序处置的要求等问题。因此，我国有义务建设与完善处置制度。

近年来，我国已经在处置制度建设上迈出了重要的几步。2011年4月，中国银监会颁布《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》，提出要求系统重要性银行提升自救能力，发行自救债券；并对系统重要性银行的恢复和处置计划、危机管理计划等自我保护措施提出指导意见。2012年6月，中国版巴塞尔协III即《商业银行资本管理办法》正式出台，全面提高了金融机构的资本监管要求，显著提升了金融机构的附加损失吸收能力。在2013年起多家大型商业银行试验性的实践安排之后，银监会才推出了较为正式的规定。作为监管当局，中国银监会于2014年1月8日发布的1号文件《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，一方面作为对金融稳定理事会要求各成员国出台本国系统重要性金融机构（SIFIs）信息披露法规的回应，另一方面也为我国确立SIFIs识别标准提供了初步依据。