农村金融监管协调机制：中央层面的成果及实践

我国目前已经具有较为初步的中央层面金融监管协调机制：2002年第四次全国金融工作会议要求完善金融监管协调机制；2003年银监会、保监会、证监会达成了《在金融监管方面分工合作的备忘录》；2005年我国已经在实践中形成了小范围内非正式的联席会议制度；2007年全国金融工作会议指出要“完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合”；2008年国务院建立一行三会金融工作旬会制度；直至2013年中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度以国务院规范性文件的形式得到正式确立（国函〔2013〕91号），旨在加强监管政策和业务领域的协调合作。

表3　涉及金融部际联席会议制度的规范性文件

续表

（来源：作者统计）(www.xing528.com)

其一，我国金融部际联席会议存在虚化现象，对于农村金融的关注度不够。从金融部际联席会议制度成立到目前为止，根据北大法宝网以“金融部际联席会议”为关键词、模糊检索模式，仅检索到5个相关规范性文件（含1个立法草案）（见表3），其中4个国务院规范性文件，1个部门规范性文件。并且有且只有一个2014年出台的《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中提出在农村金融发展中进一步发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用，但没有相关配套的具体落实措施。其二，目前金融协调机制仍局限在平行部门之间，多采用征求意见、合作备忘录、会同出台等形式，在强制协作上缺乏制度保障，在自愿协作上缺少激励机制。备忘录没有法律效力和制度约束，而联席会议如果缺少任何一方的自愿参与也无法实现监管目标，因此对于中央层面的农村金融监管协调也没有实质性的意义。其三，中央级别的金融协调制度的法制化程度较低，对于真正实现农村金融监管法治并无太大裨益。以英国为例，根据《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书，2013年英国改革重组后金融政策委员会、审慎监管局和金融行为局三者均需承担明确的法定协调职责。审慎监管局和金融行为局必须签订正式的监管备忘录并定期更新，该备忘录条款具有法律约束力，监管机构承担协调的法定职责并可据此被追责，这与改革前财政部、英格兰银行和FSA之间以非正式备忘录形式自愿合作存在本质区别。其四，没有在法律层面形成议事协调机制，对于农村金融协调监管的顶层设计作用有限。目前的金融协调机制是基于国务院规范性文件，由国务院依照法定程序以自己的名义作出的决定，这符合《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定[13]，也为以后金融部际联席会议进一步发展奠定了基础，宜在将来在法律层面予以确定，以保障金融协调机制的稳定性、独立性和程序制度。

中央层面的金融监管协调机制必须首先实现规范化、制度化、法制化，形成普遍、常态的协调沟通机制。针对农村金融领域，首先注重金融协调机制的法制化，将农村金融监管协调纳入协调机制的重要工作内容；其次，为避免协调机构的虚化，针对自愿协调领域形成促进沟通合作的激励机制，针对涉及农村金融发展的重大议题（包括但不限于系统重要性金融机构、金融控股公司和系统重要性金融基础设施）规定强制协调合作义务作为基础的制度和程序保障；最后，为中央层面金融监管协调机制赋予以法律形式独立的法律地位和最终决定权，在体制上保证农村金融发展的稳定性、有序性和和谐性。