央地农村金融监管权力结构及金融法学家(第9辑)

农村金融监管根据机构主体和业务范围的不同受到中央和地方双重金融监管，但是对金融监管机关的集权和分权的关系到底该怎么认识，中央和地方在金融监管中如何正视和调解地方金融压力和金融发展冲动之间的矛盾，是农村金融进一步发展必须回答的重要问题。

在我国法律体系中，央地分权规则主要依据《立法法》的相关规定。《立法法》第8条明确规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律，因此金融基本制度属于中央的专属权力，另据《立法法》第65条，国务院有权根据宪法和法律“为执行法律的规定需要制定行政法规”。同时《立法法》第72条和第73条对地方立法权限进行规定，地方性法规可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，但是这种权限划分即非列举式穷举，也非排他性授权。本质上而言，并未明确专属于中央的事权和专属于地方的事权，也未言明以及中央和地方共享的事权。在缺乏违宪审查机制的有限法治化的制度约束中，全国人大和国务院的权力边界在理论上而言是无法穷尽的，在目前的法律框架之内中央层面可以任意增加或减少地方的职权职责。在此情况下，地方政府倾向于放松地方金融监管，加速扩张地方金融规模也就具有现实合理性。

地方金融监管权必须有明确的法律授权，主要来源于国务院的授权和中央金融监管部门的委托。农村金融中受到地方金融监管的主要依法取得金融业务许可证的非中央监管的地方金融机构，涉农的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行以及农村资金合作社、贫困村扶贫资金互助组等地方准金融机构，提供金融中介等服务的咨询、理财等地方其他机构，其中地方准金融机构一般由地方政府监管，地方其他机构没有明确的监管部门。(www.xing528.com)

有效防范农村金融风险，首先必须形成一个科学合理的内部权力结构，即中央和地方之间形成监管权的合理分配，特别是对区域性的小微金融机构监管权的配置。地方金融机构应当遵循中央层面对于金融体系的整体性安排，但是实践中中央金融监管和调控又有赖于地方金融机构的配合和执行。一方面，金融风险存在明显的连结外部性，是金融资本和实体经济高度混合的现代金融，这种连结外部性在互联网因素的作用下体现得更为明显，因此任何一个区域性的金融风险都可能引发系统性风险。从这一角度而言，中央和地方均不愿看到金融风险的产生。另一方面，中央和地方在农村金融监管中的目标和诉求的确存在较大差异，中央层面发展农村金融是为了激活整个农村经济体系，因此底线就是在发展农村金融的同时要守住不发生系统性风险，但是在地方层面因为各地经济、社会发展条件的不同存在一定的差异。经济发达地区与中央层面的目标较为一致，而经济不发达地区对于农村金融的需求远大于制度供给，甚至一些地方本身的金融体系也刚刚起步，需要地方政府的支持。这些客观化的条件差异没有在监管制度上形成合理的表达，因此部分地区对地方性农村金融的发展“心有余而力不足”。