农村金融机构反洗钱监管创新与措施

1.在立法层面建立反洗钱激励机制，针对农村金融机构实施反洗钱成本补贴

复旦大学严立新教授认为，“洗钱会带来社会成本，反洗钱过程本身也需要付出成本”，主张央行对商业银行的反洗钱工作进行多种形式的激励。[27]目前，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及FATF组织《40项建议》均明确规定了针对不同主体的激励、补偿等反洗钱正向引导机制[28]，国际社会也已建立了成熟的激励和补偿机制。例如美国政府已率先建立了以“追缴非法所得实行分成”为核心的反洗钱激励机制。我国目前规定了“双罚制”，但未明确相应的激励机制和成本补偿措施。强制性处罚在短期内虽能起到规范作用，但从长远看，忽视激励的监管措施易降低金融机构反洗钱积极性和主动性。尤其是农村金融机构相比大型股份制商业银行本身就面临种种特殊困难，在开展反洗钱业务方面还投入了大量的人力、物力和时间等成本，仅一刀切式的处罚不利于引导农村中小金融机构自主、持续提升反洗钱履职能力。

因此，结合国际经验，建议我国也采用“惩罚与激励并行”的反洗钱政策机制，在反洗钱法律法规体系中增加激励机制的内容，充分发挥金融机构乃至全社会打击洗钱活动的积极性。一是建议国家建立反洗钱专项基金，可将洗钱相关犯罪的罚没资金纳入基金组成，针对反洗钱工作成效突出，尤其是主动提供反洗钱情报及线索的金融机构分等级进行奖励，树立反洗钱标杆；二是建议对积极开展反洗钱工作并取得明显成绩的农村金融机构考虑给予相应的政策补贴或税收返还，帮助其降低反洗钱成本，鼓励其提高反洗钱工作动力和效率。

2.明确金融新业态下的监管重点，将网络洗钱纳入监管体系

随着互联网金融的飞速发展，传统金融机构开始频频涉足互联网行业，第三方支付机构也开始深入广大的农村市场。但这些机构在客户身份识别、可疑交易分析甄别方面还比较欠缺，产品、业务洗钱风险管控方面还存在很多不足。这种情况下，传统金融机构与合作互联网机构双方在产品创新、客户识别方面极容易忽视对洗钱风险的防范，将给洗钱活动开放便利的通道。此外，比特币和其他数字货币的出现也为洗钱提供了更多的机会和渠道。我国反洗钱法应对传统洗钱问题已是力不从心，面对新型互联网金融洗钱问题更是捉襟见肘，其滞后性、脱节性已经对当前法律监管形成了障碍，亟需建立一套纵横交错、完整丰富的反洗钱立法监管体系。

因此，一是建议扩大反洗钱监管的覆盖面，重点关注农村地区互联网金融的发展趋势，及时完善农村移动支付监管体系，明确相关义务主体的反洗钱义务；二是建议界定互联网运营商、支付额度限制、监管责任等，增加互联网金融准入安全、交易证明、消费者权益保护、法律责任等相关规定，防范网络支付安全隐患带来的洗钱风险；三是建议针对新产品、新业务等新业态所具有的特征出台相应的反洗钱法律规范，及时引导义务主体完善洗钱风险评估和持续识别监测；四是建议重点明确移动支付面向的农村客户群体及客户身份识别要点，制定强制性监管标准打通农村金融机构和第三方支付机构的资金交易链，让通过互联网渠道流转的交易实现完全的可追踪；五是建立健全对数字货币的监管制度，明确其法律性质，将其纳入反洗钱监管法规范围，在生产、交易、使用等各个环节作出有效规范，利用大数据、云计算、人工智能等监管技术，提高监管效率，及时防范洗钱风险，保护投资者利益。

[1]本文主要根据成都农商银行参加中国人民银行反洗钱大额和可疑交易报告综合试点所取得的实践成果和经验来进行分析撰写，结合一线工作中所发现的问题和难点，对当前反洗钱立法提出相关完善建议。**肖山，武汉大学社会保障中心博士研究生，成都农商银行合规总监，主要从事银行、保险等金融法律研究。

[2]*本文主要根据成都农商银行参加中国人民银行反洗钱大额和可疑交易报告综合试点所取得的实践成果和经验来进行分析撰写，结合一线工作中所发现的问题和难点，对当前反洗钱立法提出相关完善建议。**肖山，武汉大学社会保障中心博士研究生，成都农商银行合规总监，主要从事银行、保险等金融法律研究。

[3]《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函[2017]84号）

[4]FATF：反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）是西方七国为专门研究洗钱的危害、预防洗钱并协调反洗钱国际行动而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织，是目前世界上最具影响力、最具权威性的国际反洗钱和反恐融资领域的国际组织之一。其制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议（简称FATF 40+9项建议），是世界上反洗钱和反恐融资的最权威文件，对各国立法及国际反洗钱法律制度的发展发挥了重要的指导作用。截至2012年，金融行动特别工作组有34个成员国家（地区）。

[5]2006年11月，FATF对中国的反洗钱、反恐融资工作进行了全面现场评估，同意中国成为该组织成员。2012年2月16日，FATF第23届全会表决通过中国反洗钱与反恐怖融资互评估后续报告，确定中国达标。中国是第13个达标国家，也是达标国家中第一个达标的发展中国家。2018年FATF将对中国进行第四轮互评估。

[6]主要指四川甘孜、阿坝、凉山等民族自治地区。

[7]唐佐：《当前农村信用社反洗钱工作制约因素分析》，载《现代经济信息》2014年第12期，第368页。

[8]夏连国、胡文田：《新兴农村金融机构——村镇银行反洗钱业务监管的路径选择》，载《吉林金融研究》2011年第3期，第60页。

[9]“异常交易”是指客户交易的金额、频率、流向、用途、性质、客户身份信息、客户行为存在异常，有一定可能与洗钱、恐怖融资等犯罪活动相关的本外币资金交易。

[10]“可疑交易报告”是指当金融机构按照中国人民银行规定的有关指标，或者金融机构经判断认为与其进行交易客户的款项可能来自犯罪活动时，必须迅速向中国人民银行或者国家外汇管理局报告。

[11]成都市耕保基金是成都市人民政府为严格保护耕地，提高耕地综合生产能力，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《基本农田保护条例》有关规定建立的耕地保护补偿机制。粮食直补：全称粮食直接补贴，是为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入，国家财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积，对农户直接给予的补贴。林地补偿：指对征用、占用的林地实施的补偿，我国现行法律法规中没有关于征占用林地的统一补偿标准，《土地管理法》第47条规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

[12]《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函[2017]84号）(www.xing528.com)

[13]比特币“矿场”是指具备一定规模的比特币挖矿企业（《四川反洗钱工作简报》2017年第6期）。

[14]黄辰、高雪峰：《互联网金融时代背景下微信红包法律风险及其防范》，载《北京政法职业学院学报》2015年第4期，第77页。

[15]《刑法修正案（六）》扩大了原洗钱罪上游犯罪种类：将第191条修改为：明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的所得及其产生的收益，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额5％以上20％以下罚金；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处洗钱数额5％以上20％以下罚金：
（一）提供资金账户的；
（二）协助将财产转换为现金、金融票据、有价证券的；
（三）通过转账或者其他结算方式协助资金转移的；
（四）协助将资金汇往境外的；
（五）以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的来源和性质的。
单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上有期徒刑。

[16]《最高人民法院关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条：“明知是犯罪所得及其产生的收益而予以掩饰、隐瞒，构成刑法第312条规定的犯罪，同时又构成刑法第191条或者第349条规定的犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”

[17]彭炜、杜正琦、陈帆：《论国际公约和我国洗钱罪的立法完善》，载《武汉金融》2009年第10期，第34页。

[18]郭勋：《特定非金融机构反洗钱义务主体法律定位的难点与对策》，载《金融与法制》2008年第11期，第53页。

[19]人民银行南通市中心支行已制定并出台了举报奖励制度。根据涉案金额大小规定了不同的奖励额度，涉案金额折合人民币1亿元以上的，人行将奖励举报人人民币5万元。

[20]刘闽浙：《〈中华人民共和国反洗钱法〉有效性研究》，载《货币时论》2017年第4期，第8页。

[21]《刑法修正案（六）》将《刑法》第312条由“明知是犯罪所得的赃物而予以窝藏、转移、收购或者代为销售的”犯罪情形修改为“明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的”的情形。

[22]《FATF中国反洗钱和反恐融资评估报告》，中国人民银行反洗钱局编译，2007年9月7日印发。

[23]黄太云：《立法解读：刑法修正案及刑法立法解释》，人民法院出版社2006年版。

[24]马克昌：《完善我国关于洗钱罪的刑事立法——以〈联合国反腐败公约〉为依据》，载《国家检察官学院学报》2007年第6期，第5页。

[25]杨道法：《构建适应国际形势的反洗钱法律体系》，载《金融时报》2017年第7期，第1页。

[26]《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函[2017]84号）

[27]严立新：《黑白芝麻理论与中国银行业反洗钱激励机制的构建》，载《上海金融》2010年第9期，第25页。

[28]李嵩：《论商业银行合规实践所面临的法律困境——以反洗钱合规为视角》，载《2011年中国法学会银行法学研究会年会论文集》，第237页。