互联网金融风险专项整治：解读一元单向分业协作

风险“是一种衡量危险敞口以及预知损失程度可能性的方式，代表了在某一特定环境、特定时间段发生某种损失的可能性”。[7]随着互联网金融业务的深入发展，互联网金融产品和服务日益嵌入人们的日常生活，如影随形的信息不对称、虚假信息、信用危机等问题，给互联网金融带来了新的信息风险、法律风险乃至金融稳定风险，风险防范关系互联网金融的健康、可持续发展。[8]本次互联网金融风险专项整治行动以规范各类互联网金融业态、切实防范风险、促进互联网金融健康可持续发展为目标，综合运用各类整治措施，加强部门、区域间的组织协调，采取“穿透式”监管方法，沿袭了“开展摸底排查—实施清理整顿—督查和评估—验收和总结”的运动式监管传统路径。总体而言，互联网金融风险专项整治机制为“一元单向分业协作”机制，即就监管主体而言，是以政府为绝对主体的一元设计；就监管的组织架构而言，是政府规制下的由上至下、由政府向互联网平台、政府向投资者、政府向社会的单向一维架构设计；就监管模式的运行机制而言，是在金融分业监管基础上的分领域专项整治；就部门、区域间的关系而言，构建了“部门统筹、属地组织、条块结合、共同负责”的协作形式。

1.主体设计：一元体制下的政府绝对主导

基于互联网金融市场复杂的市场格局，以及传统的“大政府、小社会”的现实国情，政府部门在互联网金融治理中一直处于绝对的主体地位。通过对互联网金融产业链各环节的考察可以发现，由于受中央集权体制传统和监管链上各部门错综复杂的利益关系的影响，政府一直在互联网金融治理中处于强势的一元主导地位，而行业协会、新闻媒体、第三方组织等社会性主体力量始终没有得到足够的重视与积极的发挥。在此次互联网金融风险专项整治行动中，以人民银行、银监会、保监会、证监会、工信部、工商总局、公安部、地方金融办为代表的政府部门主导了专项整治行动的进程，而像中国互联网金融协会、新闻媒体等重要的社会性力量，则只扮演了“报道者”“附和者”等亦步亦趋的弱角色，并未充分发挥自身在社会治理中的应有作用。

2.架构设计：政府规制下的“单向一维”

就体系架构设计而言，互联网金融专项整治行动呈现出明显的“单向一维”特征。所谓的“单向性”主要表现在，大多只存在单纯地由政府监管部门对互联网金融平台和产品的监管及查处，而缺乏由金融消费者群体、社会组织及相关互联网企业对监管政策与监管绩效的反向监督，即在“权力-权利”指向上，主要只存在金融监管权力对金融权利的单向流动，而没有反向的权利对权力的制约。所谓“一维性”，主要包括两层含义，一是监管权力运行向度的“一维性”，即政府与其他互联网金融治理主体之间的合作交流机制运行不畅，政府与互联网平台、政府与金融消费者、政府与社会之间的合作网络并未建立；二是整治信息传播途径的“一维性”，目前互联网金融治理信息大多是由政府单方发声，而信息的互联网金融平台、社会组织反馈及交流机制尚未健全，信息网络有待完善[9]。这种“单向一维性”是由于治理资源有限、社会转型时期社会问题的多元化和不确定性造成的，在多种条件限制下，部分监管者甚至将其视为解决具体事项的有效手段。

3.运行设计：分领域专项整治

根据《实施方案》及各部委相继跟进发布各自主管领域的专项整治实施方案的要求，银监会统筹负责P2P网贷专项整治；证监会是股权众筹专项整治的牵头部门；保监会主导负责互联网保险专项整治工作；中国人民银行是支付机构风险专项整治工作牵头部门；对于通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务的机构，结合从业机构的持牌状况和主营业务特征，采取“穿透式”监管方法确定相应监管部门；金融管理部门和工商部门共同牵头治理互联网金融领域广告。(www.xing528.com)

可以看出，互联网金融风险专项整治行动依托现有的金融分业监管体制，依据监管对象来确定相应的监管主体，不同的监管机关只针对某一具体的金融业务或金融产品进行专项整治。对于部分通过互联网开展资产管理或跨界从事金融业务的情况，则应用“穿透式”监管[10]的方法，在综合资金来源、中间环节与最终投向等信息的基础上，透过表面界定业务本质属性，确定对应的监管部门。

表1　互联网金融风险专项整治行动的目标

续表

（本表由作者根据《互联网金融风险专项整治工作实施方案》《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》《股权众筹风险专项整治工作实施方案》《互联网保险风险专项整治工作实施方案》《开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》《通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整治工作实施方案》《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》整理而成）

4.关系设计：“中央—地方”与“部门—部门”间的组织协调

就部门、区域之间的关系设计而言，在中央部门层面，中国人民银行牵头成立互联网金融风险专项整治工作领导小组，负责总体推进整治工作；人行、银监会、证监会、保监会、工商总局各自成立分领域的工作小组。在地方政府层面，各省级政府成立地方领导小组，组织本辖区专项整治工作。在“中央-地方”协同治理机制方面，在省级人民政府的统一领导下，中央金融管理部门的省级派驻机构与地方金融办（局）共同负责辖区分领域整治工作。因此，本次互联网金融风险专项整治行动在组织关系的构造上，体现出“条块结合，上下联动”的特征，完善了部门之间、区域之间的协作机制。