减少纳税人损失，避免全部后果由社会承担

我国金融机构处置对中央财政造成了严重的负担，也对纳税人造成了严重损失。例如，中央政府为应对海发行的提款需求拨备30亿元，但未能阻止海发行关闭。中央政府清理中农信债务白白丢了68亿元。为拯救四大国有银行，财政部注资2700万元，剥离1.3万亿不良资产。两项加起来达到1999年全国GDP的1/6。我国农村信用社在1994年至2003年间连续10年亏损，2002年当年的亏损就达到58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。上述示例说明政府兜底的处置方式已经对纳税人造成了严重损失。

金融机构自救工具以不动用纳税人的钱拯救问题金融机构为目标。金融机构自救工具通过核销股权、减记债权和债转股吸收银行破产损失，同时填充银行资本充足率，避免使用纳税人的钱吸收损失和拯救金融机构。由于发达国家的金融机构多为私有制，上述方法能够起到避免动用纳税人的钱的作用。但我们国家情况特殊，在以公有制为主体多种所有制共同发展的社会主义市场经济体制下，国家是我国系统重要性金融机构的大股东。依据《中国银监会关于印发商业银行全球系统重要性评估指标披露指引的通知》中国对全球系统重要性商业银行的判断标准，截至2014年底中国共有13家全球系统重要性商业银行，包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、中国招商银行、上海浦东发展银行、中信银行、华夏银行、光大银行、兴业银行、广发银行、中国民生银行和平安银行。截至2014年底，依据各银行前十大股东的持股份额计算，国家或国有法人在这些银行持有的股份分别为：工商银行70％、[15]农业银行82.92％、[16]中国银行67.9％、[17]建设银行57.26％、[18]中国招商银行29.96％、[19]上海浦东发展银行46.669％、[20]中信银行68.45％、[21]华夏银行44.32％、[22]光大银行56.25％、[23]兴业银行35.7％、[24]广发银行72.21％、[25]平安银行61.75％。[26]而中国民生银行则为民营商业银行。(www.xing528.com)

启动金融机构自救工具将首先核销股东股权。如果核销股权，国家或国有法人作为股东将首当其冲承担损失。核销国家和国有法人的股权将对纳税人造成损失，这似乎与国家通过注资或剥离不良资产化解金融机构风险无异，但事实上两者有质的区别。其一，国家或国有法人作为股东在银行面临破产危机时已经产生的损失是经济学中俗称的沉没成本（sunk cost）。沉没成本是即便投入新的资金也不可挽回的成本损失。而国家注资或剥离不良资产需动用新的资金，这将对纳税人造成新的损失。金融机构自救工具不会对纳税人造成新的损失，核销股权是国家或国有法人投资的沉没成本。其二，如果国家选择注资，所有的损失将由纳税人承担。但如果国家选择启动金融机构自救工具，纳税人只会承担与国家持股比例相当的损失，剩余损失将由其他股东依据持股比例核销股权，债权人减记债权和债转股，以及存款人吸收。其三，我国内地引入金融机构自救工具最大的意义在于打破金融机构对政府援助的依赖。通过加强市场约束，惩罚道德风险，实现对中国金融业内部治理的调整。这有利于金融业长期的安全稳健和发展，将从根本上减少银行经营的损失，从而减少纳税人损失。虽然我国内地引入金融机构自救工具不能实现避免动用纳税人的钱处置问题金融机构，但可以引入金融机构自救工具大幅减少纳税人损失。