金融自由化：危及银行业安全

金融监管制度是人类社会在总结金融危机的惨痛教训后创造的制度性防波堤和防火墙。“20世纪30年代的银行危机导致了承认某种形式的监督和控制对于保护国家经济免受金融动荡和个人储户免受损失的必要性。”[46]在当时，许多国家制定了银行法并创立了新的官方机构来行使对银行的监管职能。它们采用了特殊的“准入制度”，以确保只有拥有充足资本和完善组织的机构才能进入市场，并要求持续遵守一套审慎规则，以确保银行活动以健全的方式进行。在比利时、德国和瑞士，立法创造了新的监管机构。在美国，1933年《银行法》创立联邦存款保险公司，以之替代1863年成立的货币监理署（OCC）而成为新的监管机构。在其他国家，如意大利和荷兰，通过了特别的银行立法，但将监管职责留在中央银行。在英国，从1935年初开始，英格兰银行成为主要商业银行的非正式监管者（这项职能直到1979年才获得正式的立法确认）。[47]

美国在20世纪70年代陷入滞胀后，强调竞争和效率的新自由主义经济学逐渐兴起。高通胀和利率管制使美国的金融脱媒现象非常严重。大量资金逃离银行渠道寻求保值增值，存款的不断流失使银行业经营困难，银行转而从证券等非银行业务谋求利润。在金融自由化浪潮的冲击下，政府开始放松金融管制，鼓励金融创新，不同领域金融机构之间的业务渗透趋势日益显著，金融控股公司趁势而上，混业经营的格局形成。美国利率市场化从1970年开始，经1980年取消存款利率管制，到1986年左右完成。随后，银行盲目扩张负债规模，存款利率飙升，大类资金进入房地产、杠杆并购和非银领域，1987年由房地产泡沫和高杠杆引发的储贷危机对美国的金融体系造成了很大冲击。银行出现倒闭潮。美国在80年代开始重视资本充足率监管，《巴塞尔协议》的签订标志着现代化商业银行以资本充足率监管为核心地位的确认。进入20世纪90年代，由于经济繁荣、信息技术浪潮、金融创新层出不穷、非银行金融机构快速发展蚕食信贷业务。1999年出台的《金融服务现代化法案》标志着1933年《银行法》的金融分业体制结束和混业体制开始，同时由分业监管转变为伞式监管和功能监管相结合的监管模式。[48]放松监管以后，随着金融脱媒和资本市场的扩张，银行的发展空间缩小，抵御外来风险的能力削弱，开启了新一轮的风险积累。国际货币基金组织（IMF）1996年的一项研究报告中指出，在1980年至1996年之间，近3/4的国际货币基金组织成员国遇到了“重大”的银行业问题。[49]

在金融自由化的背景下，由资本市场危机引发的进入金融机构困境事件，极易导致系统性风险，将脆弱的金融体系带入持续的整体性危机，并将危机传递到更加广泛的产业领域和主权疆域。在此次金融危机的爆发过程中，影响金融市场的破产事件频发，显现出金融风险在资本市场与银行业之间联动并且全方位外溢的趋势。2007年3月，美国新世纪金融公司宣布濒临破产，引发了美股大跌。7月，标普降低次级抵押贷款债券评级，引起全球金融市场大震荡。随后，贝尔斯登旗下的对冲基金濒临瓦解。8月，美国住房抵押贷款投资公司申请破产保护，法国最大银行巴黎银行宣布卷入美国次级债，全球大部分股指下跌，其中美股跌至数月来的最低点，亚太股市遭遇9·11事件以来最严重下跌。10月，美国破产协会公布9月申请破产的消费者人数同比增加了23％，接近6.9万人。在美国次贷危机的冲击下，全球金融市场出现流动性冻结，9月，英国北岩银行遭受大规模挤兑，短短几天被挤提20亿英镑，其股价下跌35.4％。2008年2月，德国宣布州立银行陷入次贷危机。3月，美国投行贝尔斯登向摩根大通和纽约联储寻求紧急融资，市场对美国银行业健康程度的担忧加深。5月，房利美宣布第一季度损失21.9亿美元，欧洲资产最大银行瑞士银行宣布第一季度出现115.4亿瑞郎（109.9亿美元）亏损。9月，美国第四大投资银行雷曼兄弟公司陷入严重财务危机并申请破产保护，全美最大的储蓄及贷款银行——总部位于西雅图的华盛顿互惠公司被美国联邦存款保险公司（FDIC）查封和接管，成为美国有史以来倒闭的最大规模银行，加上美国房地产抵押贷款巨头房利美和房地美被美国政府接管，当月29日美股急剧下挫，道琼斯指数创1987年环球股灾以来的最大跌幅。同月，德国抵押贷款巨头海波不动产控股银行濒临破产。10月，冰岛因次贷危机宣布冻结外汇资产，并将三大银行国有化。如此等等，不一而足。据统计，在2008年至2011年的4年间，美国有406家银行破产，其中仅2010年就有157家银行关门歇业。[50]

2009年1月13日至14日，世界银行和国际货币基金在华盛顿召开破产与债权人保护特别工作组会议，召集了全球60名专家重点讨论了破产程序中现代金融工具的处理问题和非银行金融机构破产问题。[51]这次会议的背景是破产制度在美国雷曼兄弟破产案所引发的全球性金融危机下所面临的挑战。据审理雷曼兄弟破产案的詹姆斯法官到会介绍，当时破产法庭收到的破产债权申报竟高达7万亿美元，其中大多数是金融衍生品违约产生的赔偿请求。会议指出：“雷曼事件中，雷曼在一个周末的期间从一个应对重大难题以谋求重生的困境金融机构变为一个破产机构。值得关注的是，除了美国以外，去年许多发达经济体都存在着严重的流动性问题，这就要求各国政府（及其中央银行）进入金融市场，对极为重要的流动性问题采取预防措施并对金融市场提供其他支持。”“这些事件是源于很多国家长期以来极为宽松的信贷政策（低成本且没有许多传统的限制条件）的沉淀，并为金融衍生工具，尤其是应用对冲‘实际’风险的非传统模式的金融衍生品的巨大扩张所催生。这些金融衍生品的主要类型是信贷违约掉期（CDSs），其规模从交易的绝对数量到交易所包含的价值都是空前的，由此激发了空前的信用扩张。”“市场也见证了对冲基金带来的极大增长，由于其自身对合伙人或参与人数量的限制，对冲基金在很大程度上仍然是不受管制的。因此可得的金融负债比在动荡时期产生了一个问题，那就是它同时创造了巨大的损失和利润。”“一个具有乘数效应并允许巨大杠杆损失的波动的市场，对于要求稳健运行的资本具有直接的消极影响。流动性危机一旦爆发，即使该机构有足够的资产和良好的对冲地位，也没有现实的调整时间。随后发生的‘挤兑’导致雷曼式的迅速崩溃。事发突然，令人措手不及。”[52]这些判断充分证明，金融自由化是产生这场全球金融危机的根本原因。(www.xing528.com)

全球金融危机后，各发达经济体以监管失灵的惨痛教训为殷鉴，大力推行以强化监管和提高风险处置能力为主题的金融法改革。美国在2010年出台《多德-弗兰克法案》，将金融监管摆到了最为重要的位置，覆盖广度和监管力度史无前例，并力求适应全球化和产品复杂化的金融市场。该法案对作为银行监管当局的联邦存款保险公司（FDIC）强化和改进监管提出了一系列的要求。[53]同年，欧洲议会批准了欧盟金融监管体系改革法案，建立新的跨国监管机构，打破各成员国在金融监管领域的割据局面，实现了欧盟层面上的统一监管。2014年，欧盟发布《银行恢复与处置指令》，为成员国处理银行困境制定了共同的法律框架。英国在金融危机后，出台了2009年《银行法》，明确了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和核心地位，并赋予其保障金融稳定和处置困境银行的监管权力和政策工具。2014年，英格兰银行发布《审慎监管局的银行监管方法》，建立了一套长效的银行破产风险识别标准，为监管者采取干预和处置措施提供依据。加拿大尽管在这次金融危机中幸免于难，仍不敢有丝毫懈怠。加拿大金融监督局（OSFI）于2010年对原有的1999年《监管框架》进行了更新升级。该《框架》阐述了OSFI用于评估金融机构安全稳健的原则、概念、核心程序，确定了应当实施及时矫正行动的事项和范围。

毋庸置疑，在现代金融体系中，银行仍然居于举足轻重的地位。银行在满足经常性融资需求和维持货币流动性方面的作用是其他融资方式和金融工具所不能替代的。虽然资本市场的兴起确实发挥了部分资金融通的功能，并在一定程度上冲击了银行在资金融资领域的重要性，而其他非银行金融机构如财务公司、投资公司等，也可能在资金周转、支付结算等一个或者几个领域内替代了银行的部分作用，但不可否认的是，只有银行才能全面履行资金融通的职能。当前银行在整个经济中的基础地位仍然牢固。