大银行金融与经济改革：金融法学家第9辑成果

在计划经济时期，企业的资金来源于财政拨款，而银行不过是财政的“出纳”。所以，在1983年以前，企业的资产负债率较低，大致在30％左右。[36]“这种体制下，企业缺乏明确的责任和相应的压力，争项目，争资金，资金的使用效率很低。”[37]为了改变这种状况，1984年，政府出台“拨改贷”政策，将国有企业固定资金投资方式由财政拨款改为银行贷款。其结果是，投资项目没有资本金，负债率高，还债压力大。随后，政府迫于压力，出台税后还贷政策，实际上是政府间接承担偿债责任。即使如此，企业在效益差利润低的情况下，甚至连支付利息都困难。其后果是银行停止贷款，企业陷入流动性困境。

在20世纪80年代后期，推行以承包制为标志的企业扩大自主权改革，但银行仍停留于计划体制，缺乏市场化的资金配置体系。加上承包制下的企业短期行为，形成企业之间大量债务拖欠的“三角债”局面。1990年以后，国务院动用各种行政手段，由财政和银行投入大量清欠启动资金（仅1991年就投入330.5亿元），希望依次解开债务链。这种有组织的集中的行政清债政策在短期内收到了一定的效果（1991年投入1元资金清理了4.1元拖欠款），但是由于这种治标措施低估了债务关系的复杂性，无法阻止新的债务链的发生。[38]

随着企业债台高筑，人民银行于1993年停止“注资清欠”的做法。1994年，国有企业的负债总额中2/3为银行债务。为了实现企业脱困，国家曾花费大量财政资源为企业输血，但效果并不理想。1994年，中央政府推出国企“优化资本结构计划”，综合运用破产、兼并、财政注资、银行销债、将“拨改贷”还原为“贷改投”等方法，试图化解企业债务困境。在此后的十几年间，国务院通过一系列行政文件建立了“政策性破产”制度，大规模推行由行政主导的企业破产。这种破产制度的一个突出特点就是将安置破产企业职工放在优先地位，为此不惜以牺牲债权人的清偿利益为代价。据1996年的一次调查，“计划破产”的企业，负债率一般为165％左右，债权的名义清偿率平均为9.2％，其中国有银行损失最大。[39](www.xing528.com)

1995年颁布实施《商业银行法》，明确了银行防控贷款风险的制度以及维护资产安全的责任。在国企改革和金融改革的磨合期，大量背负旧体制包袱的企业，因缺乏竞争力和偿债力而陷入困境，而巨额的存量贷款则成为银行的不良资产。据统计，1995年发放的各项贷款中，近60％是对国有企业的贷款；而国有工业企业的负债总额中，近60％是大型企业的负债。同年，国有商业银行的信贷资产中，不良债权的比重平均为22.8％，远超《巴塞尔协议》规定的8％的风险红线，而实际情况比数字显示的要严重得多。[40]不良资产的积淀给企业、银行和财政造成沉重负担，引发了企业与银行、地方政府与中央银行之间的风险博弈。许多企业在地方政府的支持下通过分立、破产等各种方式进行逃债，严重破坏了建立中的市场秩序。在1997～1998年的亚洲金融危机期间，我国银行不良资产的高峰比例高达25％以上，与身陷金融危机的泰国和韩国持平。[41]在这期间，我国虽因国内金融市场相对封闭等原因幸免于难，仍不免经受了数年的经济低迷期。经济低迷的一个突出现象就是银行惜贷，而银行惜贷的一个重要原因则是改革以来形成的约占银行资产总额20％至25％的不良资产的拖累。为了解决银行不良资产问题，财政部在1998年发行2600亿元特别国债对四大商业银行注资填补坏账，于1999年出资400亿元成立的四家金融资产管理公司（AMC）承接四大国有商业银行剥离的不良资产。截至2000年底，四家AMC总共接收商业银行剥离的不良资产13922亿元，清算资金13916亿元。

在甩掉历史包袱的同时，我国商业银行开始进行再资本化。自2003年以来，中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行、招商银行、交通银行、上海浦东发展银行、中国民生银行、兴业银行、深圳发展银行、南京银行、宁波银行、中信银行、光大银行、北京银行、华夏银行等16家大型国有商业银行按照财务重组、建立现代公司治理结构、引进战略投资者、境内外发行上市的步骤，不断推进改革与上市工作。随着中国农业银行业2011年的A+H股上市，国有银行的上市进程告一段落。这一阶段的银行改革，大大增强了我国商业银行的实力。在产权明晰化、资本多元化、运作市场化和治理法治化的基础上建立的新型“大银行金融”体系，在随后的经济增长和应对国际金融危机的过程中发挥了中流砥柱的作用。