中华人民共和国行政处罚法：事实不清程序违法案例撤销

原告徐某某诉被告丰顺县民政局民政行政处罚行政诉讼一案，广东省丰顺县人民法院（简称丰顺县法院）2014年9月17日受理后，于同年9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。该院依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

被告丰顺县民政局于2014年4月1日对原告徐某某及第三人徐某甲、徐某乙作出丰民罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》，该决定书对事实的认定和处理如下：经群众举报你们在2012年12月未经批准手续的情况下，擅自在汤坑镇后安村对1996年建筑的坟墓进行扩建，涉嫌未经批准扩建坟墓。

经查明：经群众举报你们在2012年12月擅自在汤坑镇后安村，对1996年建筑的坟墓进行扩建。我们接到群众举报后，对你们擅自在汤坑镇后安村，对1996年建筑的坟墓进行扩建的违法行为进行批评教育，并于2013年9月24日发出限期拆除扩建部分恢复原状的通知，要求你们在接到限期拆除通知之日起15个工作日内自行拆除坟墓扩建部分恢复原状。现已经超过自行拆除的法定期限，你们拒绝履行民政部门发出自行拆除坟墓扩建部分恢复原状的通知。本局于2013年11月14日，对你们作出的《行政处罚决定书》（丰民罚字〔2013〕第001号）在法定程序上出现瑕疵；决定于2014年4月1日撤销。现对你们重新作出行政处理决定。

本局认为：你们未经批准擅自在汤坑镇后安村对1996年建筑的坟墓进行扩建，违反了《殡葬管理条例》第十九条的规定。我们在2013年9月24日对你等发出限期拆除扩建部分恢复原状的通知，要求你们在接到限期拆除通知之日起15个工作日内自行拆除坟墓扩建部分恢复原状。现已经超过自行拆除的法定期限，你们拒绝履行自行拆除坟墓扩建部分原状的通知。根据行政处罚法第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，本局于2013年10月28日分别向你等发出《行政处罚告知书》（丰民审字〔2013〕第001号）和《行政处罚听证告知书》（丰民审字〔2013〕第001号），告知你等依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。你们在2013年10月30日向本局提出听证申请。根据行政处罚法的有关规定于2013年11月5日在我局举行听证。

为此，本局根据《殡葬管理条例》第十九条的规定决定：拆除违法扩建坟墓部分：坟墓外拜滩前部约15平方米左右（含土地神位），恢复原状的行政处罚。

被告为证明其作出被诉具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，于2014年10月8日向法院提供了以下证据、依据（复印件）：1.民政行政处罚强制执行申请书；2.丰顺县殡葬管理行政处理立案审批表；3.关于要求确认土地类型的函；4.丰顺县国土资源局关于确认土地类型的回复；5.关于徐某甲等公民违规翻新扩建坟墓的调查报告；6.责令改正违规翻新扩建旧坟行为告知书回执；7.坟墓现场照片；8.徐某甲询问笔录；9.行政处罚告知书、送达回证；10.申辩书；11.行政处罚听证告知书；12.行政处罚听证告知书回执；13.行政处罚听证通知书、送达回证；14.行政处罚听证笔录；15.听证报告书；16.行政处罚决定书、送达回证；17.履行义务催告书、送达回证；18.立案庭行政处罚决定书尚未生效文书；19.司法建议书；20.撤销行政处罚决定告知书及送达回证；21.行政处罚决定书、送达回证；22.行政处罚决定书送达公告；23.履行义务催告书、送达回证；24.履行义务催告书送达公告；25.行政复议申诉书；26.申诉书回复、送达回证；27.听证会现场光盘两张。

原告徐某某诉称：“本人从《梅州日报》获悉，被告于2014年4月11日登报向我送达丰民罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》称：我擅自在丰顺县汤坑镇后安村对1996年建筑的坟墓进行扩建，涉嫌未经批准扩建坟墓，决定对我给予行政处罚，责令我拆除违法扩建坟墓部分。同时告知：如果不服处罚决定，可以在90天内提起诉讼，本人认为被告作出的行政处罚是错误的，理由是：

首先，被告作出处罚决定程序违法。在公告之前，被告从未告知要对我发出进行处罚的通知或者说明要处罚的理由，从未同我了解调查有没有扩建坟墓的行为，被告作出决定的行为明显违法，是欺负我老实巴交的农民。

其次，作出处罚决定没有事实依据。被告的公告称我擅自在丰顺县汤坑镇后安村对1996年建筑的坟墓进行扩建，涉嫌未经批准扩建坟墓，但没有任何证据可以证明我参加了修建坟墓的行为。实际上，近年来，我一直身体不好，因经济困难没有及时做手术，直到今年6月才到梅州市人民医院做手术，出院后到惠州我儿子这里暂住，由我儿子及其媳妇护理照料。

现在我因患病未愈，仍行走困难，为了自己的尊严，为了不被被告冤屈，讨回一个公道，特向丰顺县法院递交诉状，请求法院依法撤销被告作出的丰民罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》并由被告承担诉讼费。”

原告提供的证据（复印件）有：1.身份证复印件；2.照片两张；3.《行政处罚决定书》送达公告；4.《致丰顺人民法院立案庭长》信件；5.疾病诊断证明书；6.惠州市惠阳区人民医院疾病证明书及医疗收费票据；7.坟墓重修前与重修后各两张照片的复印件。

被告丰顺县民政局辩称：

（一）丰顺县民政局作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。本局接到徐某某举报信后，在2013年5月10日对徐某甲、徐某乙、徐某某等人涉嫌违法扩建坟墓的行为进行立案审理。按照举报人徐某某举报徐某甲、徐某乙、徐某某等人涉嫌违法扩建坟墓的情况，进行立案调查。经调查取证，徐某甲、徐某乙、徐某某于2012年12月在未经批准的情况下对坐落在丰顺县汤坑镇后安村上后畲，建于1996年的坟墓的外拜滩进行扩建。该坟墓是徐某甲、徐某乙、徐某某等人父亲的坟墓。未经批准扩建外拜滩的行为是违法扩建，扩建面积约15平方米。

丰顺县民政局根据徐某某的举报，对徐某甲、徐某乙、徐某某等人涉嫌违法扩建坟墓的行为立案后，分别于2013年6月7日、9月10日先后派工作人员到现场对徐某甲、徐某乙、徐某某等人违法扩建部分进行勘测、拍照、取证工作。2013年9月24日，丰顺县民政局向徐某甲等人发出并送达《责令改正违规翻新扩建旧坟行为告知书》，责令徐某甲等人限期改正违法行为。徐某甲等人在接到《责令改正违规翻新扩建旧坟行为告知书》后，没有按照要求在期限内改正违法行为。2013年10月23日，本局行政执法人员会同汤坑镇人民政府工作人员，对徐某甲等人进行调查询问。本局通过对徐某甲、徐某乙、徐某某等人违法扩建坟墓的行为进行调查取证，认为徐某甲、徐某乙、徐某某等人扩建坟墓的行为，违反《殡葬管理条例》第十九条和《广东省殡葬管理办法》第十八条的规定。根据《殡葬管理条例》《广东省殡葬管理办法》和《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，丰顺县民政局在2013年10月28日向徐某甲发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。同日，徐某甲、徐某乙提交了《申辩书》对《行政处罚告知书》进行了陈述申辩并提出举行听证的要求。根据行政相对人提出的听证要求，本局于2013年11月1日向徐某甲、徐某乙发出《行政处罚听证通知书》。2013年11月5日在县民政局二楼听证室举行了听证会，徐某甲、徐某乙、徐某某参加听证会，听证会上行政执法人员详细介绍了徐某甲、徐某乙、徐某某违法扩建坟墓的事实，还对徐某甲、徐某乙、徐某某扩建坟墓行为所违反的法律法规进行说明，将作出行政处罚决定的事实、理由及依据告知行政处罚相对人，行政处罚相对人也履行权利，对案件进行了充分的陈述申辩。据此，丰顺县民政局在2014年4月对徐某甲、徐某乙、徐某某作出《行政处罚决定书》（丰民罚字〔2014〕第001号）的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。(www.xing528.com)

（二）徐某某参与违法扩建坟墓的事实清楚、证据确凿。丰顺县民政局接到徐某某举报信后，在2013年6月7日分别派出行政执法人员会同县人民政府联合调查组工作人员到徐某甲、徐某乙、徐某某违法扩建墓地现场进行调查取证，并对违法扩建墓地的现状进行拍摄。在扩建墓地现场，徐某某向本局的行政执法人员和县人民政府联合调查组工作人员就扩建墓地的情况进行了介绍和辩解。本局行政执法人员对徐某某在扩建墓地现场的整个活动过程进行了拍摄，我们有相片为证据。另外，根据徐某甲、徐某乙在2013年10月28日向本局提交《申辩书》中称：“祖坟是我们兄弟姐妹子孙一致同意修建的，这一事实从村委会到镇政府、县政府、你局协调处理的整个过程中，我的兄弟到场参加证实的事实，现在，你局却只处罚我一个人，……”。徐某甲、徐某乙在2013年10月28日向本局提交《申辩书》中的内容中清楚说明，对修理扩建坟墓的事情，是徐某甲、徐某乙、徐某某兄弟姐妹子孙协商一致同意对坟墓进行修理扩建的。在2013年11月5日召开的听证会中，我们在听证会现场对听证会进行了全程录像。录像视频显示，徐某甲、徐某乙、徐某某等兄弟姐妹子孙六人和修理扩建坟墓的建筑工人参加了本局组织的行政处罚听证会。证明徐某某参加了行政处罚听证会的整个过程。

综上所述，在本局对徐某甲、徐某乙、徐某某扩建墓地的违法行为的调查取证过程、听证会的听证和徐某甲、徐某乙在2013年10月28日向本局提交的《申辩书》中可以证实，徐某某参与了扩建墓地的违法行为。为此，徐某某在2014年9月5日向丰顺县人民法院提交的《行政起诉状》中提出的诉求和理由完全不符合事实，应依法予以驳回。本局在2014年4月对徐某甲、徐某乙、徐某某作出《行政处罚决定书》（丰民罚字〔2014〕第001号）的具体行政行为事实清楚、证据确凿充分、程序合法，应依法予以维持。请求法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条的规定，依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，法院对如下证据作如下确认：原告提供的证据：1.身份证复印件；2.照片两张；3.《行政处罚决定书》送达公告；4.《致丰顺人民法院立案庭长》信件；5.疾病诊断证明书；6.惠州市惠阳区人民医院疾病证明书及医疗收费票据；7.坟墓重修前与重修后各两张照片的复印件。对上述原告提供的证据1、3、4、5、6双方均无异议，法院予以确认；被告对上述原告提供的证据2、7有异议，认为原告提供的证据2不能证明是否扩建坟墓的事实，证据7两张重修前的照片不能显示整个坟墓的原状，重修后的两张照片也显示不出现在的整体状况。由于证据2照片显示的是2013年4月28日坟墓修建后的现状，对于其真实性法院予以确认；证据7的照片由于拍摄角度问题，照片不能显示坟墓的整体状况，且没有拍摄时间，证据形式上存在瑕疵，因此法院对证据7不予确认。

被告提供的证据、依据（复印件）：1.民政行政处罚强制执行申请书；2.丰顺县殡葬管理行政处理立案审批表；3.关于要求确认土地类型的函；4.丰顺县国土资源局关于确认土地类型的回复；5.关于徐某甲等公民违规翻新扩建坟墓的调查报告；6.责令改正违规翻新扩建旧坟行为告知书回执；7.坟墓现场照片；8.徐某甲询问笔录；9.行政处罚告知书、送达回证；10.申辩书；11.行政处罚听证告知书；12.行政处罚听证告知书回执；13.行政处罚听证通知书、送达回证；14.行政处罚听证笔录；15.听证报告书；16.行政处罚决定书、送达回证；17.履行义务催告书、送达回证；18.立案庭行政处罚决定书尚未生效文书；19.司法建议书；20.撤销行政处罚决定告知书及送达回证；21.行政处罚决定书、送达回证；22.行政处罚决定书送达公告；23.履行义务催告书、送达回证；24.履行义务催告书送达公告；25.行政复议申诉书；26.申诉书回复、送达回证；27.听证会现场光盘两张。

原告对被告上述证据材料的真实性没有异议，但认为这些证据证实了被告对原告作出的行政处罚违反了法定程序，属于严重违法，同时证明了这些行为与本案的处罚是两个法律关系，也证实原告本人根本没有参与整个行政处罚的过程，被告亦未告知原告相关权利。被告所说原告同意修坟，但不代表是参与修坟的行为，原告本人作为低保户，没有经济实力参与修建坟墓；听证会原告是作为旁听人员参加，而不是受被告通知参加；照片是县、镇、村调处与徐水低的纠纷过程中，被邀请到现场指认山界，当时修建坟墓早已完成。被告认为其提供的证据能够证实其具体行政行为是合法的。第三人徐某甲写给其局的申诉书中也说明该修坟行为是由兄弟姐妹等人一起协商同意的；2013年11月5日召开的听证会，徐某某也参加了听证会，听证会光盘已向法庭提交；2013年6月7日，修建坟墓现场照片（证据第7页），证实原告徐某某在修建坟墓现场。原、被告对上述证据材料所证明的内容虽然有争议，但与本案存在关联性，法院对其真实性予以确认。

经审理查明，原告徐某某、第三人徐某甲、徐某乙父亲于1985年去世，去世后埋葬在汤坑镇后安村的山上，1996年原告兄弟姐妹为其建筑了坟墓。由于原来坟墓外拜滩损坏，2012年12月经原告兄弟姐妹协商，对其父亲坟墓外拜滩进行了重新修建。

被告丰顺县民政局接到群众举报徐某甲、徐某乙、徐某某等人涉嫌违法扩建坟墓后，于2013年5月10日进行立案受理。被告在2013年4月28日、6月7日分别派出执法人员到墓地现场进行调查取证，并对墓地的现状进行拍照。经被告调查取证后认定徐某甲等人于2012年12月擅自在汤坑镇后安村对1996年建筑的坟墓进行扩建，违规扩建面积约15平方米（含土地神位）。2013年9月24日，被告向徐某甲送达了《责令改正违规翻新扩建旧坟行为告知书》，要求限期改正违法行为，徐某甲拒绝签收。在被告2013年10月23日对徐某甲的询问笔录中，徐某甲承认重新修缮墓地外拜滩部分未经相关部门批准，但否认违规扩建。2013年10月28日被告向徐某甲送达丰民审字（2013）第001号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，徐某甲、徐某乙于当日向丰顺县民政局提交了《申辩书》，对《行政处罚告知书》进行陈述申辩，并提出举行听证的要求。2013年11月1日被告向徐某甲、徐某乙送达丰民审字（2013）第002号《行政处罚听证通知书》，决定于2013年11月5日下午3时在丰顺县民政局二楼听证室公开举行听证。当天徐某甲、徐某乙、徐某某等兄弟姐妹及修建坟墓的部分建筑工人参加了听证会。徐某甲、徐某乙两人在听证笔录上签名。2013年11月14日丰顺县民政局就徐某甲、徐某某、徐某乙未经批准扩建坟墓的行为作出丰民罚字（2013）第001号《行政处罚决定书》，该决定书只向徐某甲、徐某乙两人送达。因该行政处罚决定未送达给全部受处罚人，在程序上存在瑕疵，被告于2014年4月1日向徐某甲作出丰民撤罚告字（2014）第1号《撤销行政处罚决定告知书》，决定撤销丰民罚字（2013）第001号《行政处罚决定书》。2014年4月1日，被告重新向徐某甲、徐某乙、徐某某作出被诉行政行为即丰民罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》，该决定依据《殡葬管理条例》第十九条的规定，对原告兄弟作出拆除违法扩建坟墓部分，即坟墓外拜滩前部约15平方米左右（含土地神位），恢复原状的行政处罚。原告不服，以诉称理由，向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的丰民罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费用。

法院认为，《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作”。被告丰顺县民政局作为县人民政府民政管理机关，依法进行殡葬管理工作是法定职责。根据上述查明的事实以及原、被告双方在庭审中的陈述，本案争议的焦点是被诉行政行为是否有事实依据、行政程序是否合法。

首先，对于徐某甲、徐某乙、徐某某等公民是否存在对1996年修建的坟墓进行违法扩建事实问题。从被告提交的证据材料上看：被告分别在2013年4月28日、6月7日派出执法人员到墓地现场进行调查取证，并对墓地的现状进行拍照；2013年10月23日对徐某甲进行询问并制作询问笔录；而徐某甲、徐某乙、徐某某等人是在2012年12月份对墓地进行重修。被告在收集证据时未能提供重修前墓地整体情况的说明，也未对修建墓地的其他当事人作询问，且徐某甲在询问笔录以及听证会上均否认墓地存在扩建的事实，徐某乙在听证会现场也未承认对墓地进行扩建，是在原有的基础上重新修建。被告以2013年拍摄的照片和徐某甲本人的询问笔录作为依据来认定徐某甲、徐某某、徐某乙对坟墓进行违法扩建存在事实不清、证据不足。

其次，对于墓地外拜滩前部约15平方米左右（含土地神位）是否属于违法扩建，需要拆除问题。《殡葬管理条例》第十九条规定：“墓穴占地面积超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。”被告在处罚决定书中未能援引相关的法律法规说明“省、自治区、直辖市人民政府规定的标准”的墓穴面积是多少，超过多少属于违法扩建应当拆除，仅以《殡葬管理条例》第十九条的规定认定墓地外拜滩前部约15平方米左右属于违法扩建部分，并作出拆除、恢复原状的行政处罚，显然缺乏法律依据。

再次，行政处罚法第三十一条、三十二条对行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩等均作出了具体的规定。本案中，被告作出行政处罚的具体行政行为前，没有告知原告作出该具体行政行为的事实、理由及法律依据，没有听取原告的陈述和申辩。虽然原告参加了听证会，但并不是作为当事人身份参加，被告也没有对原告的陈述和申辩作记录。为此，被告对原告作出行政处罚的具体行政行为明显违反法律程序。

综上所述，被告对原告作出被诉具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法。原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，理由充分，依法应予以支持。

2014年12月8日，丰顺县法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，作出（2014）梅丰法行初字第6号行政判决书，判决撤销被告丰顺县民政局作出的丰民罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告丰顺县民政局承担。