证据不足，大规模事实不清案件被撤销

原告聊城市甲老年公寓不服被告聊城市民政局作出的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》，于2017年11月17日向山东省聊城市东昌府区人民法院（简称东昌府区法院）提起行政诉讼，该院于同日依法受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。该院依法组成合议庭，于2017年12月22日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

被告市民政局于2017年10月24日作出聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》，被告认定原告持有的福机证字第3700015002号《社会福利机构设置批准证书》有效期届满未申请延续，不再具有法律效力；原告未依法申请《养老机构设立许可证书》，依法不具有申请《民办非企业单位登记证书》的资格；住所由“聊城市古楼南大街7号”迁至“站前街以东、岳庄小学以北、刑警一中队以南”，住所变更未重新办理申请设立许可手续，未到登记管理机关办理变更登记。认定原告上述行为违反了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十五条的规定，且不符合《社会福利机构管理暂行办法》第十四条规定的办理登记的法定条件。依据行政许可法第六十九条第一款第（四）项及《暂行条例》第二十五条的规定，决定撤销聊城市甲老年公寓的鲁民证字第P0057号《民办非企业单位登记证书》。

原告甲老年公寓诉称：

（一）被告作出的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》证据不足。被告没有告知原告应当将《社会福利机构设置批准证书》变更为《养老机构设立许可证书》。2015年1月21日被告向原告颁发《民办非企业单位登记证书》时也没有告知或者要求原告事先取得《养老机构设立许可证书》。行政许可法第八条规定行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。原告的住所地没有变更，“站前街以东、岳庄小学以北、刑警一中队以南”不是住所地，只是聊城市人民政府给原告划拨新址的表述，没有相应的街巷、门牌号，具体地名无法落实。被告作为地名工作的主管部门，应当由被告对新地址的地名予以明示，否则原告无法准备住所地变更的材料。其次，原告在新址上正在建设，至今尚未完工，不能进驻，也未从事任何业务活动，所以原告的住所地没有变更。

（二）被告作出的被诉决定适用法律错误。被告作出撤销决定的法律依据是行政许可法第六十九条第一款第（四）项及《暂行条例》第二十五条第（四）项。聊城市东昌府区人民法院（2016）鲁1502行初87号行政判决书已经明确了被告依据行政许可法第六十九条第（四）项作出撤销行政许可决定属于适用法律错误。《暂行条例》第二十五条第（四）项是情节严重的，予以撤销登记，被告认定原告属于情节严重没有事实和法律依据。

（三）被告作出的被诉撤销许可决定违反法定程序。被告曾分别于2015年8月6日、2015年11月11日、2015年12月2日向原告下发了《限期整改通知书》，责令原告对存在的问题进行整改并限于2015年8月28日前将养老机构许可证、民办非企业单位登记证书正副本，印章、财务凭证等报送登记管理机关。原告接到被告的整改通知书后，随即向被告说明了住所变更现实存在的问题，请求被告给予答复，并带公证处工作人员到被告便民服务窗口申请办理变更登记。被告一直未给予明确答复。依据行政处罚法的规定，被告作出的被诉撤销行政许可决定没有法律依据，没有遵守法定程序，应当认定该行政处罚无效。

（四）被告作出的被诉撤销行政许可决定明显不当。为了响应聊城市人民政府古城保护与改造的整体规划，原告的原住所地被合法拆迁，市政府将新址土地划拨给原告使用，并颁发了土地使用权证。现在新址建设尚未完工，不能从事任何业务活动，原告没有违法行为，更没有社会危害，被告对原告下达的被诉撤销行政许可决定没有事实依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害度不相当，即使原告存在瑕疵，也应认定为违法行为轻微，不予行政处罚。

综上，被告作出的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求法院撤销被告的该决定。

原告在起诉时提交并在庭审中出示了下列证据：

1.2015年8月27日关于甲老年公寓对限期整改通知书的汇报报告。

2.2015年11月17日原告法律顾问向被告出具律师函。

3.2015年11月24日原告向被告邮寄的变更住所登记申请书。

4.聊城市鲁西公证处出具的公证书。

5.2015年12月16日陈述申辩书、听证申请书。

6.2016年1月13日的代理意见。

以上证据证明在被告每次下达限期整改通知书后，原告都分别向被告进行了详细的汇报并提出了住所变更登记申请，并且希望得到被告指导和帮助。

7.聊城市人民政府聊政字（2009）3号《关于收回国有土地使用权并划拨给老年幸福公寓的批复》及聊国用（2010）183号土地使用证，证明由于聊城市古楼拆迁2009年1月13日聊城市人民政府向原告划拨了一宗土地的批复，土地使用证证明该规划土地的情况。

被告市民政局辩称：

（一）原告系从事代养、托养、护理老年人及××人等的非营利性社会福利机构，所持有的《社会福利机构设置批准证书》到期时间为2012年12月31日，到期后原告未按法律规定进行更换，亦未按照要求取得《养老机构设立许可证》，明知其原住所已经拆迁，更换新住所后未经依法批准、重新取得许可的情况下，向答辩人申请颁发、更换到期的《民办非企业单位登记证书》，其取得的《民办非企业单位登记证书》事实上不符合登记条件。答辩人作出的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》事实清楚，证据确实充分。

（二）原告在不具备申请资格且不符合法定条件的前提下仍向答辩人提出更换《民办非企业单位登记证书》的申请，答辩人对原告持有的《民办非企业单位登记证书》进行了更换。这种情况下完全符合行政诉讼法第六十九条第一款第四项的情形，答辩人据此法律规定作出的撤销原告的《民办非企业单位登记证书》的决定，适用法律法规正确。

（三）被告依据行政许可法第六十九条第一款第四项的规定，依照行政程序规定进行了立案、调查、研究，最后作出决定，答辩人作出的行政撤销决定符合法定程序。

（四）被告作出的行政撤销决定不存在明显不当。综上，被告认为被告作出的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，行为适当，原告起诉无理，故被告请求人民法院依法查清事实，驳回原告的诉讼请求。

被告聊城市民政局于法定期限内向法院提交了以下证据：

1.编号为福机证字37000150002号的社会福利机构设置批准证书，证明该证书载明有效期为3年，有效期截至2012年12月31日。原告在上述证书载明的有效期届满未申请延续，该证书有效期届满后不再具有法律效力。(www.xing528.com)

2.鲁民证字第P00057号《民办非企业单位登记证书》、2015年8月3日聊城市民政局工作人员制作的现场勘查笔录2份及现场照片。证明聊城市民政局为原告颁发的鲁民证字第P00057号《民办非企业单位登记证书》登记的住所地为“聊城市古楼南街7号”，该地址已经拆除，现实际变更为站前街以东、岳庄小学以北、刑警一中队以南。证明原告变更住所地没有进行相应的变更登记手续。

3.2015年8月6日第1号《限期整改通知书》、2015年11月11日第48号《限期整改通知书》、2015年12月2日第50号《限期整改通知书》，证明被告在发现原告存在问题后，依法履行职责，先后三次向原告下发《限期整改通知书》要求原告整改。

4.（2016）鲁1502行初87号行政判决书，证明被告曾于2016年5月12日作出（2016）1号撤销决定书，原告提起诉讼后经法院对实体及程序进行了审查，因被告的行政行为适用法律错误予以撤销，也印证被告作出（2016）1号决定书的实体没有出现错误。

5.聊民许撤告字（2017）1号《民办非企业单位登记证书》的事先告知书。证明被告作出涉案决定前，依法履行了向行政相对人进行权利告知，告知其享有陈述、申辩义务。

6.原告的陈述申请意见，证明原告在收到被告事先告知书后，进行了陈述申请。

7.聊民许撤决字（2017）2号《撤销民办非企业单位登记证书决定书》，证明被告在依法履行权利告知、听取原告陈述申辩等程序后依法作出涉案决定。

经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议。但认为社会福利机构证书由于疏忽没有去办理延期登记，被告也未要求办理该延续登记。养老机构设立证书是在2013年之后应当办理的该证书，原告不知道在2013年7月1日实行了养老机构设立办法，被告在向原告下达的限期整改通知书时也没有告知原告应当办理养老机构设立许可证书。原告的住所并没有变更，“站前街以东、岳庄小学以北、刑警一中队以南”并不是住所，只是聊城市人民政府给原告划拨新址的表述，该地址目前没有相应的街巷门牌号，具体地名无法落实，原告无法准备住所变更登记的地名材料。其次住所变更应当是原告在划拨的新址上建设完工、已经进驻，并且开始相应的业务活动，事实上新址正在建设，至今尚未完工，不可能进驻，更没有从事任何业务活动，所以原告的住所并未变更。原告在被告下达该三份限期整改通知书后向被告分别进行了答复及请求，2015年12月9日原告的负责人刘怀玉带着鲁西公证处工作人员到聊城市行政服务中心二楼被告的便民服务窗口处办理申请变更，被告工作人员当场表示主管该工作的工作人员不在现场，未对其变更登记。故原告的住所及社会福利机构证书没有变更，没有申请养老机构证书，也是因为被告的不作为导致。被告适用程序不合法，事先告知书可证明被告未告知原告有听证的权利，也没有举行听证。3份限期整改通知书与（2017）2号撤销决定书前后所向原告告知的违法事项及法律规定也不一致，没有顺承关系。（2016）鲁1502行初87号行政判决不能证明被告的程序及实体正确，该判决书确认了被告不应当依据行政许可法作出撤销决定，但（2017）2号决定书同样适用了行政许可法第69条第4项规定，是适用法律错误。

被告对原告的异议辩驳称，原告称社会福利机构证书到期未延续是被告未告知，社会福利机构证书上已经载明了到期的期限，被告没有法定义务在登记证书载明的有效期届满之后要履行相应的通知义务。原告住所地发生变更是实际情况，经现场勘查予以确认，没有具体的门牌号并不影响其应当依法进行住所地变更登记。原告所诉的针对限期整改通知书所作的反馈，其并没有产生限期整改的法律后果，也不影响实际上时至今日依然未有完成整改的事实。因此原告所述的抗辩理由均不能成立。本案是撤销行政许可，对撤销行政许可并未规定必须要进行组织听证，被告为保证该具体行政行为符合程序正当，已经履行了在作出涉案决定前给予其充分的陈述申辩权利，在实体上等同于给予其要求听证的权利，达到了行政法中作出行政行为充分保障行政相对人知晓权与参与权的法律原则，因此未举行听证，并不侵害原告的合法权益。

对原告提交的证据，被告异议称，被告没有收到原告提交的2015年8月27日关于聊城市甲老年公寓对限期整改通知书的汇报报告，对其真实性及证据目的均不认可，且该证据内容与本案无关联性。被告已收到律师函，但不能证明原告不存在被告认定的违法事实的情况，其仅对原住址拆迁进行了说明，仍然无法达到限期整改的法律效果。被告收到了2015年11月24日原告向被告邮寄的变更住所登记申请书，因该变更申请书内容不符合法定的格式要求，且没提交变更住所地相应的材料，不产生住所地变更的意思表示，故被告不会据此作出住所地变更登记的具体行政行为。对聊城市鲁西公证处出具的公证书的真实性无异议，该证据仅能证明原告工作人员及公证处工作人员前往被告相关对外窗口咨询问题，不产生其提出变更登记的法律后果。对2015年12月16日陈述申辩书、听证申请书的真实性无异议，该证据与本案没有关系。对2016年1月13日的代理意见的真实性无异议，该证据能够证明原告的住所地已经发生变化，且结合国有土地使用权证登记的位置可看出，没有具体的门牌号并不影响行政登记行为，原告在住所地发生变更后依然没有向被告办理相关的住所登记手续，可以印证其违法事实的存在。

对于被告提出的异议，原告辩驳称，被告作为原告的上级主管部门，多次下达限期整改通知书要求原告进行变更登记，原告的每次反馈都是积极配合被告工作，原告申请住所变更登记，被告并未给予指导和帮助。原告积极配合被告工作并不代表原告的住所已经发生实质变化。

经审理查明，原告甲老年公寓成立于2000年，原住所地为聊城市古楼南大街7号。2009年1月13日聊城市人民政府作出聊政字〔2009〕3号《关于收回国有土地使用权并划拨给聊城市甲老年公寓的批复》，将“站前街以东、岳庄小学以北、刑警一中队以南”收回并划拨给幸福公寓使用。2010年7月29日聊城市人民政府为原告办理了该土地的使用权证。原告甲老年公寓于2010年1月1日从被告处取得编号为福机证字37000150002号《社会福利机构设置批准证书》，批准证书载明的有效期限为3年，自2010年1月1日至2012年12月31日。2015年1月21日，原告甲老年公寓从被告处办理了鲁民证字第P00057号《民办非企业单位登记证书》，有效期限自2015年1月21日至2019年1月21日，该证上记载的住所为聊城市古楼南街7号。

2015年8月6日、2015年11月11日、2015年12月2日被告三次向原告发出第1号、第48号、第50号《限期整改通知书》，责令原告对地址变更问题进行整改。被告聊城市民政局经处罚告知、听证程序后，以“原告持有的《社会福利机构设置批准证书》到期后未换发许可证、未到登记管理机关办理变更地址登记”为由，于2016年5月12日作出聊民撤决字（2016）第1号撤销行政许可决定，撤销了为原告颁发的鲁民证字第P00057号《民办非企业单位登记证书》。原告不服，向该院提起行政诉讼，该院于2017年7月17日作出（2016）鲁1502行初87号行政判决，以被告适用法律错误为由，撤销了被告作出的聊民撤决字（2016）第1号撤销行政许可决定。

2017年10月24日被告以“原告持有的福机证字第3700015002号《社会福利机构设置批准证书》有效期届满未申请延续；未依法申请《养老机构设立许可证书》；住所变更未到登记管理机关办理变更登记”为由，作出聊民许撤决字（2017）2号《撤销民办非企业单位登记证书决定书》，撤销了鲁民证字第P00057号《民办非企业单位登记证书》。原告甲老年公寓不服该决定，向法院提起行政诉讼。

法院认为，本案的争议焦点是：一是被告作出撤销行政许可决定的事实是否清楚；二是本案被告作出被诉行政行为的程序是否合法。

关于被告作出撤销行政许可决定认定的事实是否清楚问题。被告在被诉的撤销行政许可决定中认为原告持有的福机证字37000150002号《社会福利机构设置批准证书》有效期届满后未申请延续，未依法办理《养老机构设立许可证书》，不符合《社会福利机构管理暂行办法》第十四条规定的办理登记的法定条件。在庭审中被告明确表示原告未取得《养老机构设立许可证书》，不符合领取《民办非企业单位登记证书》的条件。《暂行条例》第三条规定，成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。故《暂行条例》是办理《民办非企业单位登记证书》的法律依据。被告作为颁发《民办非企业单位登记证书》的主管单位，在原告申请办理该证书时，被告应依据《暂行条例》的规定来审查原告是否符合领取条件。在本案中被告并未依据该条例进行审查，而是认定原告的行为不符合《社会福利机构管理暂行办法》第十四条规定的办理登记的法定条件。《社会福利机构管理暂行办法》第十四条规定“申办人取得《社会福利机构设置批准证书》后，应当到登记机关办理登记手续”，该条并未设立办理登记的条件。故被告认定原告不符合《社会福利机构管理暂行办法》规定的办理登记的法定条件，属于认定事实不清。

《暂行条例》第二十五条第一款规定，民办非企业单位有下列情形之一的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）不按照规定办理变更登记的。本案中，被告认为向原告发放了三次限期整改通知书，原告未完成整改，构成情节严重，故予以撤销登记。原告的原住所地为古楼南大街7号，2009年该土地为聊城市人民政府征收，后将“站前街以东、岳庄小学以北、刑警一中队以南”划拨给幸福公寓使用。在此期间原告因无经营场所，已暂停经营。现在新址仍在建设中，并未投入使用，原告未能及时申请变更登记，有其特殊情况。被告三次向原告下达限期整改通知，原告都予以了回应，就如何变更住所地问题向被告进行请示，并向被告提出变更申请。被告作为主管机关，收到原告的变更申请后，认为原告的变更申请书内容不符合法定的格式要求，且没提交变更住所地相应的材料，不产生住所地变更的意思表示，未给予明确的答复或指导性意见，致使原告在较长时间内未能达到被告要求的整改目的。且原告在新址建设过程中，已经暂停经营，未申请变更登记并没有造成社会后果，不能构成情节严重，被告以该条为依据，撤销原告的行政登记，亦属于认定事实不清，证据不足。

关于本案告作出被诉行政行为的程序是否合法问题，原、被告双方的争议主要是该行政程序中是否需要听证。在本案中被告适用行政许可法第六十九条第一款及《暂行条例》第二十五条的规定，作出了被诉的撤销行政许可决定。

行政许可法第六十九条第一款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被告认为原告未取得养老机构设立许可证书，不符合领取《民办非企业单位登记证书》的条件，依据上述法律条文的规定，撤销了行政许可。办理民办非企业单位登记属于行政许可行为，理应受到行政许可法的调整，被告发现其作出的行政许可行为不合法时应当依法予以纠正，该行为不是行政处罚，而是一种行政处理。行政许可法中并未明确规定行政机关在行使第六十九条规定的撤销权之前要告知相对人听证的权利，故本案被告适用行政许可法第六十九条撤销行政许可未告知原告听证的权利，并不违反法律规定。

在被诉的行政撤销决定中，被告还认为原告未依法办理住所地变更登记，依据《暂行条例》第二十五条予以撤销行政许可。该条是关于民办非企业单位的处罚的规定，规定了对于民办非企业单位的处罚形式即警告、责令改正、限期停止活动、撤销登记、没收违法经营额或者没收违法所得及罚款的适用情形，是行政处罚的条款。被告对违法的民办非企业单位给予行政处罚时，必须严格按照行政处罚法规定的程序进行。行政处罚法第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本条例第二十五条规定的限期停止活动、撤销登记属于行政处罚法规定的责令停产停业、吊销许可证或者执照的行政处罚，因此，登记管理机关决定给予这两项处罚或者决定给予较大数额的罚款处罚时，必须按照行政处罚法第四十二条的规定进行，即应当告知当事人有要求举行听证的权力。本案中被告依据《暂行条例》第二十五条对原告作出撤销登记时并未告知原告享有听证的权利。虽然被告辩称赋予了原告陈述申辩权，但陈述申辩权与听证权是两种不同的权利，原告享有的陈述申辩权并不能代替听证权。被告不告知原告享有听证权，剥夺了原告申请听证的权力，属于严重的程序违法。

撤销行政登记这一行政行为对行政相对人的权益会产生重大影响，在适用行政许可法第六十九条第一款未明确规定听证程序，适用《暂行条例》第二十五条时听证是必经程序的情况下，行政机关应按照更为严格的行政程序，依照行政处罚中规定的必须听证的程序，告知当事人有要求听证的权利。本案被告在作出被诉撤销行政许可决定前，未依法告知原告有要求举行听证的权力，其行政程序不符合法律规定。

综上，被告在作出被诉的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉》决定时，认定事实不清，证据不足，违反法定程序。

2018年3月15日，东昌府区法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，作出（2017）鲁1502行初138号行政判决书，判决撤销被告聊城市民政局于2017年10月24日作出的聊民许撤决字（2017）第2号《撤销〈民办非企业单位登记证书〉决定书》。案件受理费50元，由被告聊城市民政局负担。