原告灌云县同兴镇团荡村甲老年关爱之家（简称甲老年之家）诉被告灌云县民政局养老管理行政处罚一案，原告于2020年10月16日向江苏省连云港经济技术开发区人民法院（简称连云港开发区法院）提起诉讼，该院于2020年10月21日依法受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。该院依法适用普通程序，组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
2020年8月19日，被告灌云县民政局向原告作出第202021号《责令关停通知书》，主要内容为：因你机构存在重大安全隐患且无法通过整改达到消防和建筑安全，不适宜再继续经营，请于2020年9月10日前将入住老人妥善安置，机构自行关停。如到期仍未关停，将由属地政府采取相应措施予以关停。
原告甲老年之家诉讼请求为：1.撤销《责令关停通知书》；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：原告开办的农村老人养老服务机构，依法经营，合法经营。2020年8月19日，被告在无任何前置程序的情况下就下发责令原告关停企业经营的处罚，且告知原告经营的建筑物整改后达不到安全，被告从没有下发要求原告整改的书面通知就自行定论整改后达不到安全，违背客观事实。同时原告使用经营的建筑物并没有共同委托评估机构对房屋质量进行鉴定就认定原告建筑物达不到安全是严重违法行为。行政处罚法明确规定对企业停业停产关停，要告知当事人是否进行申请听证，被告根本没有告知原告，严重违反了法定程序，且在本辖区中存在另外一家经营与原告同样业务的机构，其机构的负责人与被告单位存在一定关联关系，且该机构并没有被关停，请法院在审理时进行审查，是否存在渎职、失职行为，如有请法院移送监察部门立案调查。由于疫情企业经营本身存在困难，中央多次提出对企业经营困难帮助，不得打压刁难，可是被告并没有贯彻中央精神，肆意打压企业正常经营。请求判如所请。
原告向法院提交证据如下：
1.《责令关停通知书》，证明被告责令原告关停养老机构的事实。
2.民办非企业单位登记证书，证明原告具有开办养老机构的资质。
3.照片两组，证明原告目前环境符合养老条件，而另一养老院环境很差，却获得被告许可经营，被告执法不公。
4.视频光盘一张，证明被告对原告关停采取了暴力措施。
被告灌云县民政局答辩称：
（一）答辩人行政行为事实清楚，适用法律正确。2019年7月15日，江苏省民政厅、市场监督管理局联合下发〔2019〕10号《关于做好养老机构登记备案管理工作的通知》。对养老机构设立审批、法人登记、分类管理以及相关部门的管理职责作出规定，要求落实“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”的规定，特别要求民政部门对于在监管中发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全的，民政部门应第一时间约谈机构负责人，下发整改通知书，责令限期改正；逾期不改正的，责令停业整顿。通知下发后，答辩人协同消防等机构对全县养老机构进行安全生产、消防安全大检查。与此同时，市、县人民政府分别下文统一部署对养老机构实行消防审验整改活动。2020年3月开始动员部署，直至处置整改和集中攻坚等工作。原告所开办的养老机构经过上述阶段未能通过合格验收，只能停业整顿。
（二）原告诉讼理由没有事实和法律根据。其一，原告诉状自称依法经营、合法经营不成立。原告所持证书中业务范围没有“养老服务”项目，证书名称与招牌名称不符，未经许可从事养老服务构成不法经营。其二，养老机构执法活动是省、市、县三级联动。省主管部门下达文件后，市、县人民政府又统一开展执法活动。2020年3月底前完成动员部署，面向包括原告在内的所有养老机构经营者，明确2020年6月底完成处置整改，2020年9月底前集中攻坚，2020年11月为督察阶段，这是省市县三级的集中执法活动，原告不能说不知情。答辩人于2019年12月，对原告进行安全生产、消防设施先后两次检查，在17项检查项目中，第一次告知7项不合格，第二次告知4项不合格，要求在2019年12月25日前完成整改。尤其是在2020年7月10日，灌云县消防救援大队专项检查原告单位，下文指明存在5项安全隐患，要求民政局督促原告进行整改。2020年7月13日，经市建筑工程质量检测中心鉴定所对原告房屋进行鉴定，结论是：“不宜作为养老机构用房。”被告对原告的养老机构责令予以关停，这是事关人身安全的大事情。其三，原告诉状中称在同一辖区还有类似养老机构存在缺陷，这是在行使公民的社会监督权，对办好养老服务事业有益，答辩人将听取各方面意见做好养老机构的管理、监督工作。
综上，答辩人行政执法事实清楚，证据充分，适用法律并无不当。请求驳回原告诉讼请求。
被告灌云县民政局向法院提交了以下证据：
1.专项整治行动检查表，证明原告17项检查项目5项不合格，无养老服务许可。
2.安全生产检查记录表（2019年12月31日），证明原告证书未更名，营业范围无养老服务，场所无消防设施，无应急呼叫器，无值班记录。(www.xing528.com)
3.安全生产检查记录表（2019年12月18日），证明限原告12月25日前整改，安装应急灯，修好烟警器及灭火器。
4.灌云县消防救援大队公函，证明经检查，原告养老机构存在5方面安全隐患，建议被告督促整改。
5.房屋建筑工程鉴定意见书，证明原告房屋经鉴定不宜作为养老服务用房。
6.苏民养老〔2019〕10号文件，证明养老服务机构经营证书中须有机构养老服务项目，并向民政局备案，民政局对养老机构行使监督管理权。
7.连政办发〔2020〕26号文件，证明养老机构消防审验统一实施。
8.灌政办〔2020〕35号文件，证明按市政府要求对养老机构实行消防审验。
9.灌云县养老机构消防审验部门会办情况，证明从集中整改到最后集中验收，原告的养老机构属于须关停的28家养老机构之一。
法律、法规依据：《江苏省养老服务条例》《养老机构管理办法》。
原告对被告的证据质证意见为：对证据1的三性均有异议，原告有养老许可证。对证据2、3的三性有异议，都是被告单方制作。对证据4没有异议，但是原告已经整改完毕，符合消防条件。对证据5的三性有异议，鉴定报告是被告单方委托，并没有通知原告共同委托鉴定机构。对证据6、7、8、9没有异议。被告对原告的证据质证意见为：对证据1没有异议。对证据2的合法性有异议，证书有效期到2017年9月2日，该证书已经作废。对证据3，原告养老机构的照片，真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的；其他养老机构的照片与本案没有关联性，真实性不予认可。对证据4，真实性没有异议，但拆除活动是由当地镇政府实施，与被告无关。
根据行政诉讼证据规则，法院对原、被告证据作如下认证：对原告提供的证据1，予以确认。证据2，不能达到原告的证明目的，法院仅作为查明事实的证据予以确认。证据3不能达到原告证明目的，不予确认。证据4，原告认可只是摘掉其养老之家的门牌，未影响其继续经营，与本案无关联性，不予确认。对被告提供的证据，是被告作出《责令停业通知书》的依据，法院作为查明事实的证据予以确认。
经审理查明，原告于2013年9月3日取得民办非企业单位登记证书，发证机关为灌云县民政局。业务范围：老人托养、生活起居、娱乐、健身服务。有效期限自2013年9月3日至2017年9月2日。2019年7月15日，江苏省民政厅、市场监督管理局联合下发苏民养老〔2019〕10号《关于做好养老机构登记备案管理工作的通知》，通知要求“各级民政部门在监管中发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全的，民政部门应第一时间约谈机构负责人，下发整改通知书，责令限期改正；逾期不改正的，责令停业整顿”。连云港市、灌云县人民政府随后分别发文统一部署对辖区内养老机构实行消防审验整改活动。原告甲老年之家位于灌云县××村，在此次养老机构消防审验活动范围内。2019年12月31日，原告经安全生产检查，检查情况为：两证未更名、无消防警示标识、无应急呼叫器、未提供值班记录、营业证书业务范围未包含养老服务。被告责令原告于2020年1月15日前整改。2020年7月10日，灌云县消防救援大队出具《关于灌云县××村甲老年关爱之家存在消防安全隐患的函》，认为原告存在以下消防安全隐患：1.使用可燃材料（泡沫夹芯板、塑料吊顶）；2.灭火器锈蚀较多；3.未设置自动灭火、自动报警等设施；4.部分电气线路敷设不满足规范要求；5.未安装燃气泄漏报警装置。2020年7月13日，连云港市建设工程质量检验中心有限公司司法鉴定所出具连建工司鉴所〔2020〕微鉴字第17-24号鉴定意见书，结论是原告两层房屋及单层房屋均不符合现行国家标准规定的公共建筑安全性、可靠性的要求，不宜作为养老服务用房使用。灌云县养老机构消防审验部门经集体研究会商，认为原告甲老年之家因存在重大安全隐患且无法通过整改达到消防、建筑安全，须关停。2020年8月19日，被告向原告甲老年之家作出《责令关停通知书》。原告不服，遂诉至法院。
法院认为，2013年7月1日施行的《养老机构管理办法》第三条规定，国务院民政部门负责全国养老机构的指导、监督和管理，县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。据此，被告对其辖区范围内存在重大安全隐患的养老机构，依法具有监督和管理的法定职责。原告的登记证书于2017年9月2日到期后，未依照老年人权益保障法的规定，在市场监督管理部门办理登记。也未在被告处备案。且于2019年12月经安全检查后发现问题，责令整改，2020年7月10日经灌云县消防救援大队检查，仍存在消防隐患，且用于养老服务的房屋经鉴定不宜作为养老服务用房使用。被告认为原告存在重大安全隐患且无法通过整改达到消防、建筑安全，作出《责令关停通知书》的事实清楚，证据充分。但程序正当是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，尤其在作出不利于行为人的行政行为时，更应严格按照法定程序履行职责。行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被告作出的《责令关停通知书》属于责令停产停业，原告享有要求举行听证的权利，被告未提供证据证明在作出行政处罚前，向原告告知了其依法应享有的陈述、申辩和听证的权利。程序违法，依法应予撤销。
2020年12月23日，连云港开发区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，作出（2020）苏0791行初368号行政判决书，判决撤销被告灌云县民政局作出的第202021号《责令关停通知书》。由被告灌云县民政局对原告灌云县同兴镇团荡村甲老年关爱之家重新作出处理。案件受理费50元，由被告灌云县民政局承担（原告已预交，被告于本判决生效后十日内给付原告）。
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