《中华人民共和国行政处罚法》相关案例分析

上诉人文昌市人民政府（简称文昌市政府）因被上诉人田某某诉其行政处罚及行政强制一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初279号行政判决，向海南省高级人民法院（简称海南高院）提起上诉。海南高院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2018年9月27日，文昌市政府向田某某作出文府〔2018〕170号《行政处罚决定书》（简称170号《行政处罚决定书》），主要内容为：“经市综合行政执法局调查核实，你在文昌市××镇湖山水库饮用水源二级保护区内建设的2口鱼塘及1处简易房屋，未办理任何审批手续，现有的污染防治设施达不到环保要求。经测量并套合比对你建设的2口鱼塘及1处简易房屋位于湖山水库饮用水源二级保护区内，占地面积分别为44.922亩及79.2平方米。目前2口鱼塘正在养殖罗非鱼、在养殖过程中产生的污染物遇到大雨或暴雨，污染物会间接或直接排入水库，对湖山水库饮用水源质量影响极大。以上事实有《现场检查记录》《责令停止违法行为通知书》《责令（期限）改正通知书》《询问（调查）笔录》和现场相片等证据为凭。你的上述行为违反了水污染防治法第六十六条的规定，市综合行政执法局于2018年9月14日以《行政处罚告知书》（文综执告字〔2018〕352号）告知你有陈述申辩权（听证申辩权）。你未进行陈述、申辩，在法定期限内也未提出听证申请。根据水污染防治法第六十六条‘禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭’的规定，我府决定对你处以如下行政处罚：责令限期3日内拆除田某某建设的养殖池及设施。你如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内依法向海南省人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，我府将依法申请人民法院强制执行。”

2018年10月下旬，文昌市政府强制填复了田某某位于文昌市××镇委会下东村2位于文昌市××镇口面积共计约61亩的鱼塘（简称涉案鱼塘）。

2018年11月8日，田某某提起本案行政诉讼，请求：1.撤销文昌市政府于2018年9月27日对田某某作出的170号《行政处罚决定书》；2.确认文昌市政府填复田某某承包的坐落于文昌市××镇小溪旁边上洋的61亩鱼塘的行政行为违法。同时，另案提起赔偿诉讼。

一审查明：2009年7月2日，田某某与王某签订《鱼塘承包合同》，约定王某将位于文昌市××镇小溪旁边上洋的东至溪床、西至鱼塘、南至鱼塘、北至瓦房的2口面积61亩的鱼塘租赁给田某某，租赁期限20年，从2009年7月2日至2029年7月1日。

2018年9月6日，文昌市综合行政执法局（简称文昌市执法局）工作人员在对湖山水库周边进行巡查时，发现涉案2口鱼塘在进行水产养殖，遂于同日向田某某进行了询问和现场勘查，让田某某对涉案2口鱼塘进行了现场指认，并制作了询问笔录和现场检查笔录。田某某在询问笔录中自认其共有2口鱼塘，占地面积共有61亩，涉案鱼塘有2口，均有租地合同，未办理环评手续和水产养殖手续。文昌市执法局在《现场检查记录》中记录：2口鱼塘位于文昌市××镇，2口鱼塘占地面积分别为18.462亩和26.46亩，一间瓦房，长约11米，宽约7.2米，占地面积79.2平方米，现场未发现有排放污染物设施。文昌市执法局经过现场勘查和现场调查后，认为田某某未经批准擅自在湖山水库饮用水源二级保护区内建设2口鱼塘及一间瓦房，鱼塘在养殖过程中产生的污染物遇到大雨或暴雨会间接或直接排入水库，对湖山水库饮用水源造成影响，违反水污染防治法第六十六条的规定，于现场调查当日向田某某下达《责令（限期）改正通知书》和《责令停止违法行为通知书》，责令田某某于2018年9月13日前停止违法行为，听候处理。因田某某拒绝签收，文昌市执法局于同日向田某某进行了留置送达。田某某于2018年9月17日提出听证申请，文昌市执法局于2018年9月19日向田某某送达《行政处罚听证通知书》，通知田某某于2018年9月26日召开行政处罚听证会。2018年9月26日，田某某参加了行政处罚听证会。2018年9月27日，文昌市政府依据水污染防治法第六十六条的规定，作出170号《行政处罚决定书》，责令田某某限期3日内拆除涉案鱼塘及设施，并于2018年9月29日留置送达给田某某。2018年10月下旬，文昌市政府对涉案鱼塘实施拆除，在开挖涉案鱼塘部分堤坝后便停止了拆除工作。

2018年12月4日，经一审法院合议庭现场勘查，涉案2口鱼塘未完全填复，涉案平房并未拆除。

2018年12月21日，文昌市政府作出文府〔2018〕223号《更正决定书》，将170号《行政处罚决定书》中“你未进行陈述、申辩，在法定期限内也未提出听证申请”更正为“你在法定期限内申请听证，承办部门也依法主持召开了听证会，听取了你的陈述及申辩意见。”文昌市政府于一审庭审前向田某某送达了上述《更正决定书》。

另查明，文昌市湖山水库为饮用水水源，湖山水库饮用水水源保护区分为一级保护区、二级保护区和准保护区，总面积40.415平方公里，其中二级保护区面积为5.85平方公里，水域范围为从一级保护区边界外的水库水域；陆域范围为正常水位线以上300米（一级保护区陆域除外），水质保护目标为Ⅲ类。

再查明，2018年6月14日，海南省机构编制委员会办公室、海南省法制办公室向文昌市机构编制委员会下发《关于同意文昌市综合行政执法基本目录及相关配套文件的批复》，同意执行《文昌市跨领域综合行政执法基本目录》，对文昌市生态环境保护部门的行政处罚事项进行划转，文昌市执法局取得在饮用水源保护区内污染水生态环境类的行政处罚权。

还查明，文昌市政府提供的《湖山水库违法挖塘位置示意图》中载明田某某2口鱼塘占地面积分别为33.717亩和26.45亩，合计60.167亩。文昌市政府当庭确认田某某养殖的2口鱼塘实际占地面积以该示意图载明的为准。

一审认为：本案的争议焦点是文昌市政府作出170号《行政处罚决定书》及拆除涉案鱼塘的行政行为是否合法。

文昌市政府在170号《行政处罚决定书》中认定经测量并套合比对田某某建设的2口鱼塘及一间瓦房位于湖山水库饮用水源二级保护区内，占地面积分别为44.922亩及79.2平方米，但文昌市政府并未提交测量和套合比对的证据。文昌市政府认定上述事实的依据为文昌市执法局自行制作的《现场检查记录》及《关于划定文昌市湖山水库等4个集中式饮用水水源保护区的复函》（简称《复函》）。《复函》仅载明湖山水库饮用水水源各级保护区范围定点位置，仅凭《现场检查记录》及《复函》无法确认涉案鱼塘和房屋位于湖山水库饮用水源二级保护区内。且文昌市政府认定田某某养殖的2口鱼塘占地面积为44.922亩与其庭上认可实际占地面积为60.167亩不符。再者，文昌市政府在170号《行政处罚决定书》认定涉案鱼塘在养殖过程中产生的污染物遇到大雨或暴雨会间接或直接排入水库，但并未提交认定该事实的依据，故文昌市政府对该事实认定不清。综上，文昌市政府作出170号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足。

水污染防治法第六十六条规定：“禁止在饮用水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”上述法律规定适用于在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的情形。因文昌市政府认定涉案鱼塘和房屋位于湖山水库饮用水源二级保护区内的基本事实不清，故适用该条规定作出行政处罚，法律适用错误。

文昌市政府在作出《行政处罚决定书》前，按照行政处罚法的规定进行了调查询问、现场勘验，向田某某送达《行政处罚告知书》，告知田某某作出行政处罚决定的事实、理由、依据及可申请进行听证，并在收到田某某听证申请后向其送达了《行政处罚听证通知书》，提前七日通知田某某听证的时间和地点，故文昌市政府作出170号《行政处罚决定书》的程序合法。文昌市政府在170《行政处罚决定书》中关于“你未进行陈述、申辩，在法定期限内也未提出听证申请”的内容系笔误，文昌市政府已作出《更正决定书》进行了纠正。

综上，文昌市政府作出的170号《行政处罚决定书》虽然程序合法，但认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。

行政强制法第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十一条规定：“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。”文昌市政府在对涉案鱼塘进行拆除之前，未按照上述法律规定履行相应的法律程序，且文昌市政府作出的170号《行政处罚决定书》应予撤销，文昌市政府对涉案鱼塘进行拆除的依据已失去法律效力，故文昌市政府对涉案鱼塘进行拆除的行政行为应予确认违法。

综上所述，文昌市政府作出的170号《行政处罚决定书》应予撤销，文昌市政府拆除涉案鱼塘的行政行为应确认违法。根据行政诉讼法第七十条第（一）、（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：撤销文昌市政府作出的170号《行政处罚决定书》；确认文昌市政府拆除田某某承包的涉案2口鱼塘的行政行为违法。案件受理费50元，由文昌市政府负担。

文昌市政府上诉称：

（一）一审判决认定事实不清。1.涉案鱼塘由田某某建设，一审判决认定涉案鱼塘系田某某承包错误。2.涉案鱼塘属建设项目，但并未建设防治污染的设施，一审判决对此未作查明及认定。3.涉案鱼塘位于湖山水库上游，所产生的废水及污染物在遇大雨或暴雨时不可避免会排入湖山水库。4.涉案行政处罚相对人无误，一审认定文昌市政府在行政处罚中认定的涉案鱼塘面积与事实不符错误。

（二）文昌市政府作出170号《行政处罚决定书》事实认定清楚、程序合法、适用法律正确。

（三）涉案鱼塘会造成环境污染，文昌市政府与田某某协商，在田某某处理完相关设施后，对堤坝进行开挖，拆除符合规定。综上，一审判决事实认定错误，导致法律适用错误，请求查明事实，撤销一审判决，改判驳回田某某的诉讼请求。

田某某答辩称：

（一）一审判决认定事实清楚、证据充分。1.涉案鱼塘系田某某承包有充分的证据证实。2.涉案鱼塘未建设污染防治设施，缺乏证据证实。3.涉案鱼塘污染物遇大雨或暴雨时会排入饮用水源，没有证据证实。4.文昌市政府将案外人的18.462亩鱼塘计入田某某的承包鱼塘面积，对田某某作出行政处罚，行政相对人错误。

（二）170号《行政处罚决定书》事实认定不清，适用法律错误，违反法定程序。1.水污染防治法第六十六条第一款适用于饮用水水源二级保护区内排放污染物的建设项目，文昌市政府认定涉案鱼塘位于湖山水库饮用水源二级保护区内基本事实不清，故适用该条规定作出行政处罚，适用法律错误。2.水污染防治法第六十六条第一款处罚的对象是鱼塘的建设者，田某某仅是养殖户，文昌市政府适用该条规定对田某某进行处罚，适用法律错误。3.根据水污染防治法第六十六条第二款规定及《〈养殖水域滩涂规划〉编制工作规范》规定，饮用水水源二级保护区并未禁止水产养殖。文昌市政府仅以鱼塘属于排放污染物的建设项目，依据水污染防治法第六十六条第一款规定作出行政处罚责令限期拆除，与相关规定不符。4.文昌市政府未限期田某某整改，直接作出行政处罚决定要求拆除涉案鱼塘，违反法定程序。5.文昌市政府未听取田某某陈述、申辩及听证意见即作出行政处罚，程序违法。

（三）涉案鱼塘会造成环境污染缺乏证据证实，强制拆除不符合法律规定。文昌市政府称在与田某某协商，在田某某处理完相关设施后，对涉案鱼塘堤坝进行开挖，与事实完全不符，且不能因此免除文昌市政府按照法律规定应当履行的程序。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，文昌市政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求驳回其上诉请求。(www.xing528.com)

一审法院已将双方当事人在一审提交的证据随卷移送海南高院。

二审中，文昌市政府补充提供相片若干张，拟证明：

（一）文昌市政府在2018年9月12日已经发布公告决定对湖山水库二级饮用水源保护区内的违法畜禽、水产养殖场（塘）进行依法处置，请相关业主自公告之日起10日对养殖产品自行处理；

（二）涉案鱼塘的开挖过程及开挖情况。

田某某补充提供银行账户明细、损失清单明细及相关凭证，拟证明：

（一）2014年亚马逊台风造成涉案鱼塘损失，政府部门对田某某进行了救济补偿，政府部门对田某某承包涉案鱼塘及在涉案鱼塘从事水产养殖没有异议；

（二）文昌市政府填复涉案鱼塘造成了田某某损失及损失的数额。

海南高院经审查认为，文昌市政府与田某某二审补充提供的证据与本案待证事实具有关联性，没有证据显示这些证据不真实、不客观，故这些证据可以作为二审查明、认定本案相关事实的依据。

二审查明：

（一）田某某自认涉案鱼塘于2009年由其出资15万元挖建。湖山水库饮用水水源保护区（包括一级保护区、二级保护区和准保护区）范围于2010年12月8日经海南省政府批复文昌市政府同意划定。

（二）2018年7月2日，文昌市水务局组织测绘并制作了《湖山水库违法挖塘位置示意图》，在该图显示的湖山水库饮用水源二级保护区界线内包括涉案鱼塘。

（三）2018年7月25日，海南省环境保护督查整改工作领导小组办公室向各市、县、自治县党委和人民政府，省各有关单位下发通知，印发了《海南省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案任务分工》（简称《整改方案任务分工》）和《海南省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改措施清单任务分工》（简称《整改措施清单任务分工》），要求各单位按照省委、省政府对中央环境保护督查整改工作的统一部署和海南省环境保护督查整改工作领导小组办公室《关于进一步做好中央环境保护督查整改工作的通知》（琼环督字〔2018〕13号）要求，抓紧做好各项整改工作。《整改方案任务分工》第46项要求：“全面开展集中饮用水源地专项整治，规范水源保护区建设，依法清理、取缔水源保护区内违法建筑和排污口，对水质超标的文昌市湖山水库、坡柳水闸等饮用水水源保护区制定‘一区一策’整治方案，确保到2020年全省县（市）级以上、乡镇级及以下集中式饮用水源地水质达标率分别为达到100%和80%。整改期限为2020年；责任单位为省生态环境保护厅、省水务厅，文昌市委、市政府，其他各市县党委、政府。”《整改措施清单任务分工》第十八部分载明：“文昌市饮用水源整治慢作为情况严重。文昌市湖山水库是当地的重要饮用水源，但水质从2013年至今一直为Ⅳ类。目前饮用水源二级保护区范围内仍存在水产养殖、畜禽养殖和生活排污口。整改目标：按照国家和省饮用水源地保护管理规定从严整治，饮用水水源地水质得到明显改善。整改措施：2018年6月底前，湖山水库饮用水源二级保护区范围内所有水产养殖、畜禽养殖项目全部取缔拆除，湖面所有网箱等养殖设施全部清理拆除。责任单位：文昌市委、市政府，省生态环境保护厅、省水务厅、省海洋与渔业厅；……”

（四）2018年8月9日，根据文昌市委市政府印发的《文昌市开展中央环保督查反馈问题攻坚战工作方案》责任分工及文昌市2018年6月22日有关专题会议纪要精神，文昌市水务局向市生态环保局、海洋与渔业局、畜牧兽医局、市农业局、综合执法局、科工信局、锦山镇人民政府等单位印发了《关于加快推进湖山水库二级保护区内未完成清理的污染源处置工作的通知》，并附《湖山水库污染源排查整治责任分工明细表》和《湖山水库上游管理范围及饮用水源二级保护区内未完成拆除的池塘统计表》。

（五）2018年9月12日，文昌市水务局、文昌市综合执法局以“各养殖户”为抬头发布《公告》，主要内容为：为加快推进中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改工作，防止饮用水污染，保护和改善生态环境，切实保障广大人民群众的身体健康，根据《中华人民共和国水污染防治法》和《海南省饮用水水源保护条例》等相关法律、法规规定，文昌市政府决定对湖山水库二级饮用水源保护区内的违法畜禽、水产养殖场（塘）进行依法处置。自公告之日起，以上区域养殖场（塘）业主请于10日内对养殖产品进行自行处理。逾期如未自行处理，将上报市政府于9月22日8：00依法实施停止供电，由此造成的不利后果由养殖户自行承担。二审中，田某某表示其看到了上述《公告》，但不清楚涉案鱼塘是否在公告的湖山水库二级水源保护区内。

（六）《询问（调查）笔录》和《听证笔录》显示，在涉案鱼塘现场调查询问及听证过程中，田某某仅向执法工作人员表明涉案鱼塘所在土地是与附近村民小组租赁而来，而并未表明其不是涉案鱼塘的建设者。本案中，亦没有证据证明田某某曾向执法工作人员提交证据证明其不是涉案鱼塘的建设者。

（七）二审中，文昌市政府明确涉案鱼塘属于水污染防治法第六十六条第一款规定的“已建成的排放污染物的建设项目”。

二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。

海南高院认为：本案是对文昌市政府2018年9月26日作出的170号《行政处罚决定书》是否合法及2018年10月下旬强制填复涉案鱼塘的行为是否合法进行审查。

（一）2018年7月2日，文昌市水务局组织测绘并制作了《湖山水库违法挖塘位置示意图》。根据《湖山水库违法挖塘位置示意图》，可以认定涉案鱼塘位于湖山水库饮用水源二级保护区内。《湖山水库违法挖塘位置示意图》系在文昌市委市政府贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见的大背景下，在湖山水库污染源清理处置工作中，由相关责任单位之一的文昌市水务局组织测绘并制作，实际上属于湖山水库污染源清理处置工作中文昌市政府各部门之间共享性质的文件。目前，并没有证据能够否认、推翻《湖山水库违法挖塘位置示意图》的证明力，故可以认定《湖山水库违法挖塘位置示意图》实际上系文昌市执法局对涉案鱼塘进行执法检查及文昌市政府作出170号《行政处罚决定书》认定事实的重要依据。一审法院认为《湖山水库违法挖塘位置示意图》并非文昌市政府在作出170号《行政处罚决定书》之前已经取得的证据并不予采纳不当。

（二）湖山水库系文昌当地重要饮用水源，但水质从2013年至今一直不达标，不能排除与湖山水库保护区范围内存在的大量养殖池（包括涉案鱼塘）从事养殖活动存在因果关系。众所周知，养殖活动必定会产生一些对周边环境产生影响的废水、废料等。故在湖山水库水质连续几年不达标的情况下，文昌市执法局及文昌市政府依据常理认定涉案鱼塘直接或者间接会对湖山水库的水源质量产生影响并无不当，据此依据水污染防治法第六十六条第一款的规定责令限期拆除涉案鱼塘亦无不当。

（三）本案中，田某某自认涉案鱼塘由其2009年出资15万元挖建，且此后一直由其实际养殖罗非鱼使用，故可以认定田某某系涉案鱼塘的实际建设者，文昌市政府作出170号《行政处罚决定书》以田某某为相对人并无不当。此外，本案中，虽然《现场检查记录》、170号《行政处罚决定书》等涉案文书中载明涉案鱼塘一处为18.462亩（存在错误，应为33.717亩），另一处为26.480亩，但其指向的是涉案鱼塘的意思表示清楚、明确，不存在错误。2010年10月下旬，文昌市政府组织强制填复的也是涉案鱼塘。故虽然上述文件载明的涉案鱼塘面积有误，但并不构成对170号《行政处罚决定书》是否正确、合法的实质性影响。

（四）170号《行政处罚决定书》明确载明：“你如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内依法向海南省人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼；逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，我府将依法申请人民法院强制执行。”170号《行政处罚决定书》于2018年9月27日作出，并于2018年9月29日向田某某留置送达。但文昌市政府在2018年10月下旬，即170号《行政处罚决定书》作出后尚不足30日的情况下，即自行组织人员对涉案鱼塘进行了强制填复，明显与其在170号《行政处罚决定书》告知田某某的内容不符。故不能认定文昌市政府2018年10月下旬强制填复涉案鱼塘的行政行为合法。

综上，文昌市政府2018年9月26日作出的170号《行政处罚决定书》认定事实、适用法律和处理结果并无不当，但2018年10月下旬文昌市政府自行组织人员强制填复涉案鱼塘不能认定合法。一审判决撤销170号《行政处罚决定书》认定事实、适用法律和判决结果不当，应予纠正，但一审判决确认文昌市政府拆除（填复）涉案鱼塘的行政行为违法正确，应予维持。据此，文昌市政府上诉的部分请求和理由成立，应予以支持。

2019年12月24日，海南高院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款、第六十九条之规定，作出（2019）琼行终392号行政判决书，判决如下：撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初279号行政判决第一项；维持海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初279号行政判决第二项；驳回田某某的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。