中华人民共和国行政处罚法违规处罚案例分析

上诉人互助县甲养殖农民专业合作社（简称甲合作社）因互助土族自治县人民政府（简称互助县政府）畜牧行政处罚一案，不服青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初70号行政判决，向青海省高级人民法院（简称青海高院）提起上诉。青海高院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅于2016年10月24日联合印发环办水体〔2016〕99号关于印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的通知，要求各省、自治区、直辖市环境保护部门、农业、农牧部门参照该指南抓紧组织开展禁养区划定工作。2017年11月28日，互助县政府印发互政〔2017〕349号《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，对畜禽规模养殖禁养区的范围进行了划定。甲合作社在划定的畜禽规模养殖禁养区内。期间，2017年8月至9月中央第七环境保护督察组对我省开展了环境保护督查工作，并于10月反馈了督察意见。为抓好中央第七环境保护督察组反馈意见的整改落实工作，2017年12月18日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2017〕75号关于印发《海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案》的通知，2017年12月19日，中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发〔2017〕126号关于印发《互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案》的通知，该两份通知中明确提出中央第七环境保护督察组反馈意见为违规在禁养区内保留部分养殖场，湟水河支流沙塘川禁养区内养殖场密集等问题，为此制定了整改任务清单及责任分工。本案甲合作社在该整改任务清单中。2018年5月3日，互助县政府根据中央第七环境保护督察组反馈意见，对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理，因甲合作社位于湟水河流域禁养区内，故向其下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，限期于2018年5月20日前关闭养殖场。2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，该通知对海东市禁养区畜禽养殖污染防治不到位问题整改做了规定，并制定了整改任务清单及责任分工。6月14日，中共青海省委、青海省人民政府印发青发〔2018〕14号关于印发《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知，该通知对青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改做了详细规定。6月15日，互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，文件对包括甲合作社在内的32家畜禽规模养殖场污染问题整改进行了详细的规定，并就该32家畜禽规模养殖场污染问题制定了整改任务清单和责任分工。甲合作社认为互助县政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（简称83号通知）及《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》（简称关闭通知书）违法，并认为关停甲合作社给其造成了损失，遂提起行政诉讼。另查明，甲合作社成立于2013年10月22日，业务范围为羊的养殖、繁育销售，现该企业已拆除。

一审法院认为：1.关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。行政诉讼法第十二条第一款（十二）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，互助县政府向甲合作社下达限期关闭通知书，要求其在2018年5月20日前关闭养殖场，该通知具有特定的具体内容，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，因此该通知具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。2.关于案涉83号通知是否合法的问题。行政诉讼法第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。所谓规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示的行政规范。本案中，甲合作社要求依法审查的案涉83号通知属党委文件，不是行政规范性文件，不属于行政诉讼审查的范围。3.关于案涉限期关闭通知书是否合法的问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，甲合作社划定在互助县畜禽规模养殖禁养区内，且被列入中央第七环境保护督察组反馈的督察意见的整改任务清单中，为此互助县政府对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理，因甲合作社位于湟水河流域禁养区内，确需关闭。据此，互助县政府依法作出《限期关闭通知书》并无不当。关于甲合作社主张补偿损失的问题，限期关闭畜禽规模养殖场，涉及环境保护的国家基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，且在本案中甲合作社也未能提供证据证明其遭受的经济损失，故对该主张不予支持。综上，甲合作社主张的诉求及事实理由不能成立，不予支持，依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回甲合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由甲合作社负担。

甲合作社上诉称：1.一审法院认定其在划定的畜禽规模养殖禁养区内属于事实不清，证据不足。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”该条明确规定了禁养区的范围，一审法院依据互助县政府互政〔2017〕349号《互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》将甲合作社认定在禁养区内，但该文件及一审开庭时互助县政府均未明确说明在上述规定的哪个区域内，即属于饮用水水源保护区，风景名胜区还是其他区域内。在没有任何事实及证据足以说明甲合作社属于在禁养区的哪个范围内的情况下，一审法院直接将其认定在划定的禁养区内属于事实认定不清。认定甲合作社在划定的畜禽规模养殖禁养区内的证据是互助县政府互政〔2017〕349号《互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》。该通知制定的依据是环保部办公厅和农业部办公厅于2016年10月24日联合下发的《关于印发〈畜禽养殖禁养区划定技术指南〉的通知》（简称技术指南），但该技术指南6明确规定的划定禁养区工作流程应该是：摸清底数—核定边界—征求意见—报批公布，尤其核定边界，要求在初步确定划定范围的基础上，组织开展实地勘察，调查禁养区划定相关基础信息（包括有关地物信息，养殖场分布、养殖规模等），明确拟划定禁养区范围边界拐点，形成禁养区划定初步方案，包括比例尺一般不低于1∶50000的畜禽禁养区分布图，以及禁养区划定范围的文字描述等；同时要求进行征求意见环节，禁养区划定初步方案应当征求同级有关部门意见，并向社会公开征求意见。一审庭审中互助县政府所提交证据中完全没有禁养区划定的上述基础信息及资料，更缺失向社会公开征求意见环节。甲合作社是否应该列入禁养区，是否必须关停，是否必须拆除，一审法院认定甲合作社在划定的畜禽规模养殖禁养区内证据不足。2.互助县政府以甲合作社存在污染为由关停，却未提供存在污染的任何证据。一审法院对甲合作社是否存在污染、存在何种污染等相关事实没有查清。本案中甲合作社系合法成立的养殖专业合作社，是经过互助县政府等各相关部门审批核准后依法经营的单位，甲合作社在设立时并没有列入禁养区范围内，是否存在污染，必须进行检测。互助县政府没有提供相关证据证明是否存在污染、存在何种污染、污染是否达到必须关停的程度。3.认定互助县政府下达的限期关闭通知书内容、程序合法，属于法律适用错误。要求关闭甲合作社却不给予任何补偿，违反《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国行政许可法》《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定。同时该限期关闭通知书属于行政处罚行为。对于这种重大处罚事项，行政处罚法第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”互助县政府没有履行法定义务，剥夺了甲合作社的法律救济渠道。另外，该限期关闭通知书没有告知应该享有的复议或者诉讼权利，不具备行政处罚的法定要件，程序违法，应当予以撤销。4.一审法院以案涉83号通知不属于行政规范性文件，属于党委文件为由，对其不予审查不符合法律规定。案涉83号通知虽是县委县政府共同签发的文件，但从发文的性质、发文的对象、文件的内容、文件的具体实施者来看，均属于行政机关进行管理的内容，而不是党务机关管理内容，文件的性质和功能均为行政机关的行政管理性质和功能，作为关闭互助县32家养殖户的依据及指导意见，系公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，属于行政规范性文件。根据行政诉讼法第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，甲合作社要求审查该文件合法性的诉求属于人民法院的受案范围，依法应当予以审查。此外，案涉83号通知程序及内容违法。根据国办发〔2018〕37号文件规定，行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。但在一审庭审中，互助县政府没有提交关于在制定案涉83号通知时严格遵循上述通知要求事项的证据，没有进行评估论证、没有公开征求意见，作为文件针对的相对人没有得到过任何征求意见的信息，同样在互助县辖区内的多家养殖户亦没有被征求过意见，也没有对该文件履行相关备案程序。在要求甲合作社关闭、拆除其合法养殖场的时候，置法律、法规和国家政策于不顾，对补偿问题没有予以解决的情况下，径直要求甲合作社关闭养殖企业、拆除设备的行为，严重违反了我国法律、行政法规和国家政策等上位法的规定。5.一审法院对甲合作社的补偿请求不予支持，严重违反相关法律、法规关于补偿的规定，违反行政诉讼中认定事实及举证责任的规定，应当予以纠正。6.一审法院对甲合作社依申请调取的评估报告关键证据不予调取，不符合法律规定，程序违法。因系互助县政府委托，甲合作社及其委托代理人前往评估机构调取，评估机构不予出具。甲合作社向一审法院提供了准确的评估机构名称及互助县政府已经委托和评估机构核定登记的照片等准确线索，这属于上述法律规定的“确因客观原因不能自行收集的其他证据材料”，一审法院没有依法调取。7.一审法院违反法定期限，超期判决。本案一审法院于2018年10月8日立案，2019年6月28日宣判，超过行政诉讼法规定的应在六个月内判决的期限，程序违法。综上所述，请求：撤销一审法院（2018）青02行初70号行政判决书，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

互助县政府答辩称：1.依法关闭养殖场是落实中央环保督察反馈意见整改方案的行为，整改措施均为关闭拆除，且必须在规定时限内完成。此次关闭行为具有较强的政策性、专业性和时效性，需要行政手段解决，人民法院不能直接对此进行司法认定。2.83号通知加盖了互助县委办公室、互助县政府办公室的印章，最终是以互助县委办公室文件下发，应属于党政机关文件，不应对其合法性进行审查。同时该文件也不具有规范性文件的“不特定对象、普遍约束力和反复使用”的基本属性，不属于规范性文件。3.根据《互助畜禽规模养殖禁养区划定方案》确定的范围及分布图来看，养殖场位于禁养区的事实是非常清楚的。海东市委市政府文件明令对禁养区内的养殖场关闭拆除。限期关闭通知书依据的主要理由也是位于禁养区。因此，限期关闭通知书合法有据。另外，甲合作社没有对《互助畜禽规模养殖禁养区划定方案》制定程序不合法等问题提出诉求，故该问题不是本案的审理内容。4.甲合作社虽然提交了相关项目批复文件和农业设施用地的审批文件，但均未能提供环境保护行政主管部门的环保审批或验收文件。因此，养殖场因存在严重的环境污染，也依法应当予以关闭拆除。5.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，对在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的违法行为作出责令拆除或关闭的法定职权机构就是县级以上人民政府，因此互助县政府具有下发限期关闭通知书的法定职权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

青海高院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，予以确认。二审中，甲合作社放弃了其提出的要求互助县政府补偿全部损失430万元的诉讼请求。

另查明，案涉83号通知载明：“……为全面完成中央第七环境保护督察组反馈意见中涉及我县32家畜禽规模养殖场的污染整改工作，制定本实施方案。……二、基本原则。（一）严格政策，彻底整改。严格执行《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》、国务院“水十条”及省、市水污染防治方案，坚决落实禁养区管理措施，对32家违反上述法律法规，存在污染隐患的养殖场，依法无条件彻底关闭、搬迁，拆除现有养殖设施、设备，杜绝养殖污染隐患，严肃、全面、彻底完成中央第七环境保护督察组反馈问题整改……五、工作步骤及时限。（一）摸底动员阶段（2018年5月底前）……（二）关闭停产阶段（2018年8月底前）……（三）拆除复垦阶段（2019年8月底前）……（四）县级验收阶段（2019年10月底前）……附件：湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖污染问题整改任务清单及责任分工。”

青海高院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点为：1.案涉83号通知是否属于规范性文件，甲合作社要求一并审查是否符合法律规定；2.互助县政府作出的限期关闭通知书是否合法，是否应予撤销。

关于第一个争议焦点。2018年5月16日，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，该通知明确，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。根据上述规定，行政规范性文件应当符合下列要件：1.制作主体为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；2.内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务；3.具有普遍约束力，且在一定期限内反复适用；4.公文种类属于《国务院办公厅关于实施涉及的几个具体问题的处理意见》规定文种。因此，界定行政规范性文件不应仅以文件名称和形式作为判断标准，还应判断是否符合上述要件。本案中，甲合作社主张案涉83号通知属于规范性文件，认为附带性审查符合行政诉讼法第五十三条的规定。青海高院认为，从规范性文件的要件分析，首先，案涉83号通知系由中共互助县委办公室及互助县政府办公室作出，文件抬头为“中共互助县委办公室文件”，文件编号为互办发（2018）83号。不难看出，该文件的作出主体为中共互助县委及互助县政府的内部组成部门办公室，不符合上述规定所要求的“地方人民政府及其部门制作”这一要件，也不符合规范性文件的制作主体须为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织这一主体要件。其次，从案涉83号通知的制定目的及内容来看，该通知印发实施方案是为全面完成中央第七环境保护督察组反馈意见中涉及互助县32家畜禽规模养殖场的污染整改工作。内容涉及整改实施中应遵循的基本原则、采取的工作步骤、完成时限、整改任务清单及责任分工等。显然，该通知是为完成一定时间段的某项具体工作任务而制定，针对的相对人为互助县32家畜禽规模养殖场，涉及32家养殖场的权利、义务，不具有普遍约束力；方案要求的整改任务完成后，也不能反复适用。因此，案涉83号通知亦不符合规范性文件所应具备的“内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务；具有普遍约束力，且在一定期限内反复适用”的要件。与此同时，案涉83号通知的作出时间晚于本案被诉限期关闭通知书，显然，也不是该限期关闭通知书的作出依据。综上，案涉83号通知不属于规范性文件，也不属于行政诉讼法第五十三条所规定的行政行为作出依据。甲合作社要求一并审查的诉求不符合法律规定，不予支持。(www.xing528.com)

关于第二个争议焦点。根据《环境行政处罚办法》第十条“根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；（五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；（六）没收违法所得、没收非法财物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类”的规定，“责令停产、停业、关闭”属行政处罚的种类。本案中，互助县政府以甲合作社位于湟水河流域禁养区内，确需关闭为由作出案涉限期关闭通知书，要求甲合作社关闭养殖场。从该通知书的内容来看，互助县政府责令甲合作社限期关闭。甲合作社收到该通知书后也按照要求进行了关闭。究其性质，该通知书符合环境行政处罚种类中的“责令停产、停业、关闭”类，故该通知书属于行政处罚。互助县政府虽主张该通知书系行政强制措施，但并未提供相关法律依据及证据证明该主张，故互助县政府的该主张不能成立，不予采信。

判断一个行政行为是否合法，需从行政行为的作出主体是否具有法定职权、行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确进行判断。本案中，案涉限期关闭通知书是否合法，也需从上述几个方面进行审查。具体分析如下：

首先，关于作出主体是否具有法定职权问题。互助县政府主张其依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，具有作出案涉限期关闭通知书的法定职权。甲合作社则主张互助县政府没有作出案涉限期关闭通知书的法定职权，并提出互助县政府仅为批准机关，具有作出法定职权的机关应为相关环境保护主管部门。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭”的规定，县级以上人民政府针对在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区，并经环境保护主管部门责令停止违法行为后拒不停止违法行为的，有责令拆除或者关闭的法定职权。需要说明的是，在《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年1月1日起实施）实施之前，2010年修订的《环境行政处罚办法》第十六条第一款对涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府等内容已作出相关规定。因此，互助县政府认为其具有作出案涉限期关闭通知书法定职权的主张成立，予以采信。

其次，关于案涉限期关闭通知书的认定事实问题。互助县政府提出其作出案涉限期关闭通知书的主要原因为：中央第七环境保护督察组督察反馈海东市在湟水流域禁养区内有110家畜禽养殖场，污染较为严重，其中互助县境内有32家，甲合作社属于其中之一。并提供中共青海省委、青海省人民政府《关于印发〈青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案〉的通知》、中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室《关于印发〈海东市贯彻落实中央第七环境保护督察反馈意见整改方案〉的通知》《互助县畜禽规模养殖禁养区分布图》等证据。从上述证据来看，能够证实甲合作社位于禁养区。因此，互助县政府以甲合作社位于湟水河流域禁养区内确需关闭为由，作出案涉限期关闭通知书认定事实清楚。需要强调的是，根据1989年实施的环境保护法第十三条“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”的规定，建设项目建成投产后，因排放废气、废水、废渣等污染物一定会或可能对环境带来污染的项目，需进行环境影响评价，对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，形成环境影响报告书并经相关部门批准。本案中，甲合作社成立于2013年10月22日，业务范围为羊的养殖、繁育和销售。根据其经营特点，甲合作社在建成后可能会对环境带来污染。按照上述规定，其应进行环境影响评价分析，并报相关环境主管部门批准。但甲合作社并未提供证据证明其已就环评取得了相关环保部门批准。另外，根据2014年修改、2015年1月1日起实施的环境保护法第四十五条“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”的规定，排污许可是主管机关根据企事业单位和其他生产经营者的申请，经依法审查，允许其按照许可证载明的种类、浓度、数量等要求排放污染物的管理制度。涉及大气、水等方面。甲合作社虽成立于2013年，但在2015年1月1日以后，我国对排放污染物应取得许可已经做出了明确规定，未取得排污许可证的，不得排放污染物。按照上述规定，甲合作社自2015年1月1日起应取得排污许可证后方能排放污染物。但甲合作社并未提交证据证明其已取得排污许可证。

再次，关于案涉限期关闭通知书的作出程序问题。程序正义是行政行为的灵魂。一个合法的行政行为既要求实体合法，也要求程序合法。实体合法即谁有权作出该行政行为，程序合法即行政行为的作出要一步一步来，其实施所要经过的步骤、方式、顺序以及时限必须符合法律的规定。具体到本案中，互助县政府作出的案涉限期关闭通知书是否符合法定程序，需从其是否严格按照行政处罚法规定的程序要求进行判断。根据行政处罚法第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”等规定，行政机关在作出行政处罚之前应履行告知、调查、收集证据等程序，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证权利等。本案中，互助县政府未提交证据证明其在作出案涉限期关闭通知书时已履行上述法定程序，故程序违法。甲合作社关于此节的上诉理由成立，予以支持。但鉴于该限期关闭通知书作出后，甲合作社已按通知要求进行了关闭，故撤销案涉限期关闭通知书已无实际意义。

综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。

2019年10月28日，青海高院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，作出（2019）青行终90号行政判决书，判决撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初70号行政判决；确认互助土族自治县人民政府作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的程序违法；驳回互助县创美养殖农民专业合作社的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由互助土族自治县人民政府承担。