市监局超时被撤销行政处罚案例

上诉人安仁县市场监督管理局因行政处罚一案，不服湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081行初23号行政判决，向湖南省郴州市中级人民法院（简称郴州中院）提起上诉。郴州中院依法组成合议庭，于2021年1月14日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明，甲公司成立于2003年6月13日，经原安仁县工商行政管理局核准登记，企业类型为有限责任公司，法定代表人阳某某，注册资本80万元，公司股东5人，其中阳某某出资40万元、刘某某出资10万元、张某出资20万元、王某某出资5万元、赵某某出资5万元。2007年5月23日，甲公司法定代表人阳某某在未召开股东会及未经王某某、刘某某、赵某某、张某等四名股东授权的情况下制作了《安仁县甲发展有限公司第四次全体股东会议纪要》《安仁县甲发展有限公司章程（增加注册资本修改方案）》等文件，并由阳某某和公司会计秦某某代王某某、刘某某、赵某某、张某四名股东在上述文件上签字，于2007年6月21日向原安仁县工商行政管理局申请公司变更登记。2007年6月26日，安仁县工商行政管理局为甲公司办理了工商变更登记，变更登记后的甲公司注册资本为500万元，股东由阳某某、王某某、刘某某、赵某某、张某5名股东变更为阳某某、王某某、刘某某、赵某某、张某、董某某等17名股东。其中，阳某某出资172.24万元、刘某某出资41.92万元、王某某出资8.64万元、赵某某出资13.92万元、张某出资62.64万元、董某某出资38.16万元、田某某出资74.36万元、李某出资25.44万元、张某某出资12.24万元、董某出资5万元、阳某出资11.04万元、秦某某出资10万元、徐某某出资10万元、孙某某出资9.6万元、周某某出资1.2万元、崔某某出资1.2万元、李某某出资2.4万元。

2016年10月12日甲公司对公司经营范围再次进行了变更登记。2016年12月16日，甲公司进行股权变更登记，变更登记后的股东为阳某某、张某、刘某某、王某某、赵某某、董某某、田某某、李某、张某某、董某、阳某、孙某某、李某某、崔某某、周某某等15人。2017年3月，周某某去世，股份由其子女阳某某等四人继承，但未进行股权变更登记。

2018年12月11日，甲公司股东张某、王某某向原安仁县食品药品工商质量监督管理局举报甲公司法定代表人阳某某在2007年提供虚假材料取得公司变更登记违法行为。原安仁县食品药品工商质量监督管理局接到举报后，于2019年1月14日立案查处。经调查取证，于2019年3月7日向甲公司作出安食药工商质量听字〔2019〕6号行政处罚听证告知书，告知甲公司因提交虚假材料取得公司登记的行为，拟对其作出行政处罚，并交代陈述、申辩及听证的权利。甲公司未在法定期限内提出陈述、申辩，也未要求听证。2019年3月13日，原安仁县食品药品工商质量监督管理局作出安食药工商质量局案字〔2019〕6号行政处罚决定书（简称6号处罚决定书），认定甲公司提供虚假材料取得公司登记的行为违反了公司法第五条、一百零三条及公司登记管理条例第二条的规定，根据公司法第一百九十八条和公司登记条例第六十四条的规定，决定对甲公司作出以下处罚：1.责令当事人立即改正；2.处罚款人民币5万元整；3.撤销2007年6月26日公司变更登记。并于次日将处罚决定书送达甲公司。甲公司不服安仁县食品药品工商质量监督管理局作出的行政处罚决定诉至湖南省资兴市人民法院，请求撤销安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定书。

另查明，因机构改革，2015年，原安仁县工商行政管理局撤并到原安仁县市场和质量监督管理局；2017年，安仁县市场和质量监督管理局撤并到安仁县食品药品工商质量监督管理局；2019年3月21日，安仁县市场监督管理局挂牌成立，不再保留安仁县食品药品工商质量监督管理局。

一审法院认为，本案争议的焦点：一是安仁县市场监督管理局是否是本案适格的被告；二是安仁县市场监督管理局作出的行政处罚决定是否符合法律规定。

关于安仁县市场监督管理局是否为本案适格的被告。行政诉讼法第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，因机构改革，安仁县食品药品工商质量监督管理局已整合为安仁县市场监督管理局，安仁县市场监督管理局作为继续行使其职权的行政机关是本案适格的被告。

关于安仁县市场监督管理局作出的行政处罚决定是否符合法律规定。本案中，甲公司法定代表人阳某某在未召开股东会及未经其他四名股东授权的情况下擅自制作了《安仁县甲发展有限公司第四次全体股东会议纪要》《安仁县甲发展有限公司章程（增加注册资本修改方案）》等虚假材料，并采用冒用他人签名的方式代其他四名股东在上述文件上签字，于2007年6月26日在安仁县工商行政管理局办理了股权变更登记，该行为违反了公司法（2005年修订）第一百九十九条和公司法（2018年修正）第一百九十八条：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”公司登记管理条例（2005年修订）第六十九条和公司登记管理条例（2016年修订）第六十五条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定，应予处罚。但依照行政处罚法第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，从2007年6月26日甲公司提供虚假材料办理股权变更登记到2018年12月11日安仁县市场监督管理局接到举报及2019年1月14日立案查处，期间超过了11年，即便认定该违法行为有连续或者继续状态，但甲公司在2016年10月12日对公司经营范围进行了变更登记，该违法行为也已经终了，从该变更登记之日起算，也已经超过了法定的二年的处罚时限；且该处罚决定中第3项：“撤销2007年6月26日公司变更登记”，该登记已经随着甲公司分别在2016年10月12日和2016年12月16日对公司经营范围、股权的变更登记已不复存在，显然处罚不当；另6号处罚决定中依据公司登记管理条例第六十四条也属适用法律错误，应该适用的是该条例第六十五条。

综上所述，安仁县市场监督管理局作出的行政处罚决定违反法律规定的追罚时限，对已经超出处罚时限的违法行为继续作出处罚，属滥用职权。同时该处罚决定也存在适用法律错误和明显不当等情形，甲公司诉请撤销被诉行政处罚决定，应予以支持。至于甲公司股东之间的股权纠纷可以另行通过民事诉讼寻求解决，再由安仁县市场监督管理局根据民事判决作出相应的变更登记。据此，依照行政诉讼法第七十条第（二）（五）（六）项的规定，一审判决撤销被告安仁县市场监督管理局作出的安食药工商质量局案字〔2019〕6号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告安仁县市场监督管理局负担。

上诉人安仁县市场监督管理局不服上述行政判决，向郴州中院提出上诉称：

（一）上诉人对甲公司的行政处罚并未超过法律规定的追罚时限。上诉人的违法行为处于继续状态，并未因办理变更登记而终了。即使因办理变更登记而终了，上诉人在2018年12月11日接到举报，并在同日登记受理，同时进行了询问调查，而被上诉人办理变更登记的最后时间为2016年12月16日，尚未超过两年，也未超过法定处罚时限。

（二）上诉人作出的该行政处罚决定适用法律正确。

（三）违法行为如不撤销或者纠正，将继续损害其他股东的合法权益，对公司变更登记予以撤销并无不当。

综上，请求撤销一审判决，维持安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定书。(www.xing528.com)

被上诉人甲公司答辩称：

（一）6号处罚决定主要证据不足，且早已超过追诉时效。

（二）6号处罚决定明显不当。

（三）6号处罚决定适用法律错误。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

原审第三人崔某某等陈述意见称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，依法应予以维持。6号处罚决定明显不当，上诉人作出行政处罚适用法律错误，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

原审第三人王某某、赵某某陈述意见称：根据有错必纠的原则，须撤销违法的公司变更登记，6号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，请求撤销一审判决，维持安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定。

二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，郴州中院予以确认。

郴州中院认为，本案争议的焦点是安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定是否应予撤销。

国务院法制办在《对国家工商局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函〔2006〕273号）中已明确说明：“……虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的视为违法行为的继续状态。如违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为，这一理解是与行政处罚法的规定相一致的，我们没有意见”，该答复是针对公司设立登记时提交虚假材料而言，主要理由是虚报注册资本未纠正，在年检时仍然填报虚假注册资本，公司成立条件一直不具备，而公司成立条件涉及公司经营资格，是公司年检是否吊销营业执照的条件之一，因此符合违法行为一直持续状态情形。而本案涉及的公司登记系变更登记而不是设立登记，如果不加区别的将违法行为持续状态适用于所有工商登记，等于宣告工商登记领域的行政处罚不受行政处罚法的约束。上诉人安仁县市场监督管理局之所以认为甲公司于2007年6月26日工商变更违法行为系持续状态，其原因是将公司违法注册登记与公司违法变更登记概念相混淆，即公司提供虚假资本等进行违法注册公司设立登记在工商管理部门未发现其违法行为在纠正处罚之前处于持续状态，与公司成立后变更公司登记的违法行为已即时完成有着本质区别。行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，由于被上诉人甲有限公司于2007年6月26日违法变更登记之日其行为就已经结束，不存在连续或继续状态。上诉人于2019年1月14日对2007年6月26日的公司违法变更行为期限长达11年之久才立案查处，显然超过了行政处罚法规定的两年处罚时限，故上诉人安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定超过了法定处罚期限，该处罚决定不合法。至于股东之间的股权纠纷可以另行提起民事诉讼，根据生效的民事判决作出相应的变更登记。

综上，安仁县市场监督管理局的上诉请求不能成立，不予支持。一审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，应予以维持。

2021年1月29日，郴州中院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项的规定，作出（2021）湘10行终5号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人安仁县市场监督管理局负担。