行政处罚案例分析：事实不清、证据不足撤销

上诉人定西市工商行政管理局（简称定西市工商局）因岷县甲物业管理有限责任公司（简称甲公司）诉其工商行政处罚一案，不服天水市中级人民法院（2016）甘05行初49号行政判决，向甘肃省高级人民法院（简称甘肃高院）提起上诉。甘肃高院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，岷县金田花园小区由天水市金田房地产开发有限公司开发建设，其中第一期商住楼建成入住后，该小区开发商天水市金田房地产开发有限公司自2012年4月开始，对已交房的住户收取入住费，入住费包含有物业费、电费、公共照明费、垃圾清运费等相关费用，小区内的物业管理也由开发商负责，其中物业服务费按多层住宅每月每平方米0.65元收取。2012年8月20日，天水市金田房地产开发有限公司与甲公司签订《物业服务合同》，将该小区的物业管理交由甲公司负责，甲公司在进行物业管理收费中，仍按照天水市金田房地产开发有限公司所定的每平方米0.65元收费标准收取物业费。2013年12月25日，岷县物价局《关于岷县金田花园小区物业服务收费标准的批复》（〔2013〕45号）规定，该小区物业服务费多层住宅收费标准为每月每平方米0.36元。2015年11月8日，岷县金田花园小区住户董某某、郭某某等向岷县工商行政管理局举报称：“岷县金田花园小区甲公司在对该小区进行物业管理时存在不合理收费，其中该公司收取的物业费、电费、停车费等费用超出物价部门核定的价格标准，且不提供收费发票，希望工商部门进行查处。”2015年11月25日，岷县工商行政管理局向定西市工商局上报岷工商发〔2015〕103号《关于委托调查岷县甲管理有限责任公司涉嫌滥收费用行为的请示》中载明，依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第七条：“本规定中的违法行为，由省级或者设区的市级工商行政管理机关查处，有权查处的机关，可以委托县级工商行政管理机关调查案情。”的规定，故请示市工商局委托我局依法对甲公司涉嫌滥收费用行为进行调查。同日，定西市工商局对该案进行立案，并向岷县工商行政管理局作出定工商发〔2015〕89号《关于对岷县甲管理有限公司立案调查的批复》，委托岷县工商行政管理局对甲公司进行调查取证。2016年5月25日，岷县工商行政管理局向定西市工商局上报《甲公司滥收费用一案的调查终结报告》。2016年7月8日，定西市工商局就“岷县甲管理有限责任公司滥收费用案”举行了听证会。2016年8月17日，定西市工商局对甲公司作出定工商处字〔2016〕2号行政处罚决定。另查明，2014年12月17日，国家发展改革委员会下发发改价格〔2014〕2755号《关于放开部分服务价格意见的通知》，第一条规定：“对已具备竞争条件的以下7项服务价格，请各省、自治区、直辖市价格主管部门抓紧履行相关程序，放开价格。第（六）项非保障性住房物业服务。物业服务企业接受业主的委托，按照物业服务合同约定，对非保障性住房及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护和管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动等向业主收取的费用。放开保障性住房物业服务收费实行市场调节价的，应考虑保障对象的经济承受能力，同时建立补贴机制。”2014年12月26日，甘肃省发展和改革委员会下发甘发改服务〔2014〕1720号《关于转发国家发展改革委放开部分服务价格意见的通知》，第四条规定：“我省保障性住房物业服务收费实行政府指导价，其他物业服务收费一律实行市场调节价。”

原审法院认为：

（一）定西市工商局作出的处罚决定适用法律、法规错误。1.定西市工商局作出的处罚决定认定甲公司超标准多收物业费的时间为2012年4月10日至2015年11月25日。2014年12月17日国家发展改革委员会下发发改价格〔2014〕2755号《关于放开部分服务价格意见的通知》，2014年12月26日甘肃省发展和改革委员会下发甘发改服务〔2014〕1720号《关于转发国家发展改革委放开部分服务价格意见的通知》，明确规定除保障性住房物业服务收费实行政府指导价外，其他物业服务收费一律实行市场调节价。所以定西市工商局认定甲公司2014年11月26日之后超标准多收取依据不足。2.定西市工商局依据反不正当竞争法，认定甲公司在物业收费上是属于反不正当竞争法中所规定的“其他依法具有独占地位的经营者”。根据2016年2月6日，国务院令第666号《国务院关于修改部分行政法规的决定》第三条的规定：“国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业服务企业。”第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：（四）选聘和解聘物业服务企业。”从以上规定看，物业公司是通过公开、公平的市场竞争机制提供物业服务的，如业主对物业公司的服务不满，根据以上规定，可以解聘物业服务企业。故本案甲公司不具有定西市工商局所称的是具有独占地位的经营者。

（二）定西市工商局作出的处罚决定属超越职权的行政行为。根据2006年2月21日，《国务院关于修改〈价格违法行为行政处罚规定〉的决定》第二条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。”2003年11月13日，国家发改委和建设部联合发布发改价格〔2003〕1864号《物业服务收费管理办法》第二十一条规定：“政府价格主管部门会同房地产行政主管部门，应当加强对物业管理企业的服务内容、标准和收费项目、标准的监督。物业管理企业违反价格法律、法规和规定，由政府价格主管部门依据价格法和《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚。”甘肃省发改委和甘肃省住房和城乡建设厅2013年12月23日发布，2014年1月1日起实行的《甘肃省物业服务收费管理实施办法》第二十七条第二款规定：“各级政府价格监督检查机构应当加强对物业服务企业的服务内容、服务标准和收费项目、收费标准的价格监督检查工作，对违反价格法律、法规和规定的，由政府价格主管部门依据价格法、《价格违法行为行政处罚规定》和《甘肃省价格管理条例》等规定予以处罚。”2014年12月26日，甘肃省发展和改革委员会下发甘发改服务〔2014〕1720号《关于转发国家发展改革委放开部分服务价格意见的通知》，第四条规定：“我省保障性住房物业服务收费实行政府指导价，其他物业服务收费一律实行市场调节价。”本案甲公司所服务的并非保障性住房，根据规定，从2014年12月26日起，物业服务收费一律实行市调节价，政府职能部门对此类物业服务收费标准不再具有监督管理权限。本案甲公司在2014年12月26日之前，未按2013年12月25日岷县物价局《关于岷县金田花园小区物业服务收费标准的批复》中关于该小区物业服务费多层住宅收费标准为每月每平方米0.36元的政府指导价执行，根据以上规定，对其监督、检查及处罚也应由政府价格主管部门行使职权，而并非工商行政管理部门，故定西市工商局对本案作出的行政处罚是超越职权的行政行为。经审判委员会讨论，依照行政诉讼法第七十条第（二）（四）项，第一百零二条的规定，判决撤销定西市工商行政管理局作出的定工商处字〔2016〕2号行政处罚决定。

上诉人定西市工商局上诉称，1.一审判决认为“定西市工商局作出的处罚决定适用法律法规错误”，该认定不能成立。一审判决认为“本案原告甲公司不具有被告所称的是具有独占地位的经营者”，该认定错误。全国人大法工委对反不正当竞争法解释为：其他依法具有独占地位的经营者是指在特定的市场上，一个经营者处于无竞争的状态，或取得了压倒性地位和排除竞争的能力，也指两个以上经营者不进行价格竞争，在它们对外的关系上具有上述地位和能力。国家工商行政管理局《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》规定：“其他依法具有独占地位的经营者，是指公用企业以外的由法律法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营或者没有充分的竞争以及用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。”本案中，甲公司是经定西市住建局许可，取得资质审批后从事物业服务的经营者，其市场准入受到特别限制，在该小区内具有独家物业服务的权利，该小区使用的是智能电表，必须购买电费方可使用，业主对甲公司的供电售电行为具有明显的依赖性。故甲公司属于其他依法具有独占地位的经营者。处罚决定是针对甲公司所实施的不正当竞争行为进行处罚的。甲公司对不缴纳物业费的用户采取电费卡不充值的手段，强制用户交纳物业费的行为，违反国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（六）项的规定，构成限制竞争的行为。定西市工商局根据反不正当竞争法第二十三条和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款的规定，作出本案被诉处罚决定，适用法律法规正确。2.一审判决认为“被告作出的处罚决定属于超越职权的行政行为”，该认定错误。根据全国人大法工委行复字（2007）6号的规定和反不正当竞争法第二十三条的规定及价格法第三十三条的规定，对同一个滥收费用行为可以进行行政处罚。行政处罚法第二十四条规定，对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚，适用一事不再罚原则，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。本案中，甲公司是首先由定西市工商局实施监督检查的，故定西市工商局具有行政职权进行查处。本案是基于甲公司代收电费强制收取物业费，属于具有独占地位的经营者的限制竞争行为进行处罚的。3.一审判决撤销定西市工商局作出的处罚决定适用法律错误。定西市工商局作出的本案处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求撤销一审判决，改判驳回甲公司的诉讼请求。

被上诉人甲公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律适当，判决结果正确。理由是：1.定西市工商局所实施的行政处罚行为程序错误，其委托岷县工商局对本案进行调查的时间是2015年11月25日，但其卷宗中调查材料均是岷县工商局于2015年11月9日至15日进行调查的，案件查处程序错误。2.定西市工商局错误适用反不正当竞争法和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，认定甲公司的行为是不正当竞争行为，认定甲公司是具有独占经营地位的经营者是错误的。3.定西市工商局处罚的事实不清。定西市工商局认定甲公司超收费用，超收费用的数额应当是数学方法计算出来的，而不是对哪些人超收费用、超收多少调查得出的结论，其计算超收费用期限明显错误。4.一审判决认定定西市工商局超越职权进行处罚是正确的。甲公司既不是具有独占地位的经营者，也不存在所谓的其他经营者，更不存在排挤其他经营者的事实，其行为充其量是未按照岷县物价局的批复，在批复后与国家放开除保障性住房外的物业服务收费期间多收费用的行为，违反的是价格主管部门依据价格法规定的批复，依法应当由价格部门进行查处。由于国家已经放开该服务价格，即便甲公司有违法行为，也是情节轻微并已经改正，应该不予处罚。综上，定西市工商局的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

甘肃高院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。(www.xing528.com)

另查明，2016年8月17日，定西市工商局作出定工商处字〔2016〕2号行政处罚决定，该决定认为甲公司是经审批从事物业服务的经营者，其市场准入受到特别限制，在小区内具有独家经营物业服务的权利，小区内的住户对其提供的物业管理服务具有较强的依赖性；该公司超标准收费，其利用岷县电力公司指定其作为合表户用电户的地位，对不缴纳物业费的用户采取电费卡不充值的手段，强制用户缴纳物业费，侵犯了消费者的公平交易权，构成滥收费用的限制竞争行为，甲公司具有“其他依法具有独占地位的经营者”的法律特征和行为特征。依据反不正当竞争法第二十三条和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，由工商行政管理机关依据反不正当竞争法第二十三条的规定，没收违法所得，并可以根据情节，处以违法所得一倍以上三倍以下罚款”的规定，决定责令甲公司停止违法行为，处以罚款7.29万元。

甘肃高院认为，结合一审判决和当事人上诉及答辩理由，本案应主要审查以下焦点问题：1.定西市工商局是否具有本案行政处罚的职权；2.被诉行政处罚决定对甲公司超出标准收费的数额认定是否清楚；3.甲公司是否属于“其他依法具有独占地位的经营者”。

关于定西市工商局是否具有本案行政处罚的职权问题。当时有效的2017年修改前的反不正当竞争法第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”原国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（局令第20号）第七条规定：“本规定中的违法行为，由省级或者设区的市级工商行政管理机关查处，有权查处的机关，可以委托县级工商行政管理机关调查案情。”本案中，定西市工商局作为设区的市的工商行政管理机关，对在其辖区范围内的甲公司具有其职权范围内的管辖权，在该公司存在上述法律、规章规定的不正当竞争行为时，定西市工商局具有进行处罚的职权。一审判决认为定西市工商局不具有对价格违法行为的处罚权，故认定该局作出行政处罚系超越职权，但是定西市工商局作出行政处罚的依据是反不正当竞争相关法律规范并非有关价格的法律，故一审判决的此项认定与事实不符。

关于被诉行政处罚决定对甲公司超出标准收费的数额认定是否清楚的问题。违法所得等违法行为的情节，是进行行政处罚时考虑的重要因素，违法情节与处罚结果相适应，是作出行政处罚应当遵守的原则之一。本案定西市工商局作出行政处罚所引用的反不正当竞争法等相关法律规范也将违法所得作为对违法行为人罚款数额的重要标准。因此，对甲公司超标收费数额的认定直接影响行政处罚决定的正确性。从定西市工商局提交的证据来看，其对超标收费数额的认定是以2012年4月起至定西市工商局调查的2015年11月25日这一期间业主缴纳物业费明细为依据计算得出的，但是该计算方法存在以下问题：1.甲公司2012年8月20日才与涉案小区开发企业天水市金田房地产开发有限公司签订物业服务合同，被诉行政处罚决定未将2012年4月至8月的期间从超标收费期间中扣除，亦未对不予扣除的原因作出说明；2.2013年12月25日，岷县物价局作出批复明确涉案小区多层住宅物业服务收费标准为每平方米每月0.36元，该批复之前的收费是否应当认定为超标收费，被诉行政处罚决定未予明确，也未将2013年12月25日之前的期间从超标收费期间中扣除；3.2014年12月国家发展和改革委、甘肃省发展和改革委先后下发通知明确除保障性住房之外的其他物业服务收费均实行市场调节价，此规定之后的收费是否仍然应以每平方米每月0.36元为标准计算超标收费数额，被诉行政处罚决定未予明确，亦未将此规定之后的期间从超标收费期间中扣除。因此，被诉行政处罚决定对本案存在的影响甲公司超标收费数额计算的因素未予分析和认定，即认定该公司超标准收费7.29万元，属于认定事实不清，证据不足。

关于甲公司是否属于“其他依法具有独占地位的经营者”的问题。反不正当竞争法第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”国家工商行政管理局《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》（工商公字〔2000〕第48号）中规定：“其他依法具有独占地位的经营者”，是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营者没有充分的竞争以及用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。根据上述规定，对于“其他依法具有独占地位的经营者”的认定必须符合三个条件：一是除公用企业以外的经营者；二是市场准入受到特别限制；三是在相关市场上取得独占经营地位。本案中，甲公司系依法成立的进行物业管理服务的企业，属于上述规定中公用企业以外的经营者。当时有效的《物业服务企业资质管理办法》（建设部令第125号）对物业服务企业资质进行管理，明确了各资质等级物业服务企业的条件，据此物业服务公司的市场准入受到特别限制。《物业管理条例》第二条规定：“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”第三条规定：“国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业服务企业。”第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：……（四）选聘和解聘物业服务企业……”第三十三条规定：“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理。”据此，物业服务企业是由业主通过一定程序选聘，双方在平等自愿基础上签订物业服务合同，业主享有自主选聘和解聘物业服务企业的权利。判断经营者在相关市场上取得独占经营地位需要满足两个条件：一是经营者在相关市场上独家经营者没有充分的竞争；二是用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。对于甲公司在岷县地域范围内是否为独家经营者是否有充分的竞争，金田花园小区的业主能否自主选择物业服务公司，定西市工商局并未提交证据予以证实，故被诉行政处罚决定认为甲公司市场准入受到特别限制，在金田花园小区具有独家经营物业服务的权利，小区内的住户对其提供的物业管理服务具有较强的依赖性，认定甲公司属于反不正当竞争法第六条规定的“其他依法具有独占地位的经营者”，属于认定事实不清，证据不足。

综上，被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，应予撤销，原审判决结果正确。

2019年3月12日，甘肃高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项的规定，作出（2017）甘行终378号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人定西市工商行政管理局负担。