行政处罚法典型案例：留置送达违法被撤销

上诉人甲妇女儿童医院（简称甲医院）因诉西安市人力资源和社会保障局（简称市人社局）行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1074号行政判决，向西安铁路运输中级法院提起上诉。该院依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审经审理查明，2016年7月4日，西安市养老保险经办处向原告作出2016（16）号社会保险费限期补缴通知书，要求原告于2016年7月11日前补缴社会保险费11.54万元及滞纳金（标准为自欠缴之日起按日加收万分之五），原告未补缴。2016年7月14日，西安市养老保险经办处向被告作出西养老险函（2016）34号《社会保险提请行政处罚建议书》，建议对原告欠缴职工黄某某养老保险费的行为给予行政处罚。被告经调取生效的〔2015〕547号裁决书和（2016）陕01民特179号民事裁定书后，认为该《处罚建议书》认定事实清楚，原告存在违法行为。2016年8月15日，被告向原告作出市人社预罚字〔2016〕272号《行政处罚预先告知书》并于当天送达，内容为：“…依据《社会保险法》第八十六条规定，我局拟对你单位给予如下行政处罚：罚款34.62万元。根据《行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条和《劳动保障监察条例》第十九条规定，你（单位）有陈述、申辩的权利，对壹万元以上罚款、吊销许可证等重大处罚有要求听证的权利。你（单位）可于收到本告知书次日起3日内向我局进行陈述和申辩。如要求听证，应在收到本告知书次日起3日内书面向我局提出，逾期视为放弃该权利。”原告未在规定期限内进行陈述申辩，也未申请听证。2016年9月14日，被告向原告作出〔2016〕196号决定书，被告根据社会保险法第八十六条之规定，决定对原告处以罚款34.62万元的行政处罚，该处罚尚未执行。原告不服该处罚，遂提起本诉。

原审经审理认为，社会保险法第六十条第一款规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人”，第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”。《劳动保障监察条例》第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖”，第十八条第一款第（二）规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的处理决定”，第十九条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。根据上述规定，被告是主管本行政区域劳动保障监察工作的部门，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为系其职责之一。本案中，被告依据西安市养老保险经办处西养老险函〔2016〕34号《社会保险提请行政处罚建议书》、〔2015〕547号裁决书、（2016）陕01民特179号民事裁定书认定原告存在欠缴职工黄某某养老保险费的违法行为，于2016年8月15日向原告作出市人社预罚字〔2016〕272号《行政处罚预先告知书》，该预先告知书向原告明确告知拟作出的行政处罚内容及原告享有陈述、申辩及申请听证的权利；随后，被告向原告作出〔2016〕196号决定书，根据社会保险法第八十六条之规定决定对原告处以罚款34.62万元整的行政处罚。被告已按法律规定履行了处罚前告知程序，告知原告有权申请听证、有权进行陈述申辩，其处罚程序合法。故被告随后对原告作出罚款34.62万元整的行政处罚，事实清楚，程序合法。原告诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回原告甲医院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告甲医院负担。

甲医院上诉称：

（一）原判适用法律错误。根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款和《陕西省劳动保障监察条例》第二十八条的规定，本案上诉人与黄某某劳动争议案（社会保险纠纷）已由陕西省劳动争议仲裁委员会作出裁决，该案并不属于被上诉人市人社局劳动保障监察部门的受案范围。

（二）原判案件事实认定错误。原审在对行政机关违法行为查处超过法定期限、处罚数额没有依据、留置送达违反法律规定以及西安市养老保险经办处不是社会保险费征收机构的事实认定错误的情况下，判决其行政处罚行为合法，属于认定事实错误。

综上所述，原判决适用法律错误，认定事实不清，被诉具体行政行为违法，请求：二审依法撤销原判决和被上诉人作出的行政处罚决定书，直接改判支持上诉人的全部诉讼请求。

市人社局答辩称：

（一）我局作出的市人社罚字〔2016〕196号处罚决定书的具体行政行为事实清楚，适用法律正确、程序合法。

（二）一审判决维持我局的具体行政行为是合法、有效的，上诉人的上诉理由不能成立。1.人民法院对于社会保险费的征缴问题，已经有明确的判例，认为属于社会保险行政部门的职责，不属于人民法院的受理范围。2.《劳动保障监察条例》第十七条明确规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日60个工作日完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”我局于7月15日收到养老保险经办中心“社会保险提请行政处罚建议书”，9月14日作出行政行为，完全符合上述时限规定。3.我局认定的上诉人欠缴养老保险费数额，是根据西安市养老保险经办中心测算得出的，社会保险经办机构是法定的社会保险费核定机构，有权作出社会保险费数额的认定，且上诉人在我局处理过程中并未给投诉人进行补缴，也未提出任何异议，仅仅依据一审审理期间补缴数额认为养老保险经办机构最初核定数额有误，与法相悖。4.一审中我们提交了“社会保险费限期补缴通知”送达的有关证据，而且也进行了合理解释。综上所述，上诉人的上诉理由，缺乏事实和法律依据。一审判决认定事实清楚、依据准确，请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。

一审双方向原审法院提交的证据和法律依据均已随案移送至西安铁路运输中级法院。二审期间，上诉人甲医院提交了以下证据：待转基金冲抵单、收款收据、中国银行付款回单、补缴申请，拟证明被上诉人所认定的应缴数额是错误的。被上诉人市人社局的质证意见为：对该证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，无法证明是为黄某某补缴。

被上诉人市人社局提交了以下证据：(www.xing528.com)

（一）西安市地方税务局关于对《西安市人力资源和社会保障局关于商请依法处理欠缴社会保险费违法案件的函》的复函，证明该单位有权对上诉人进行行政处罚；

（二）撤销仲裁裁决申请书。证明上诉人在该申请书中自认为对案件的处理是行政部门的职责，不是法院的职责。

（三）西安市养老保险经办处给市人社局出具的《情况说明》。上诉人的质证意见为：对证据一的真实性、合法性均不认可；对证据二的真实性无异议。对证据三的合法性、真实性均予以认可。

该院对双方二审期间提交的证据认证如下：上诉人提交的证据与本案无关联性，无法证明该费用系为黄某某补缴；被上诉人提交的第一份证据合法、有效，予以认可；第二份证据不属于二审新证据范畴，本院不予认可。第三份证据合法、有效，予以认可。

二审审理查明的主要事实与一审一致。

另查明，2016年7月4日，西安市养老保险经办处作出2016（16）号《社会保险费限期补缴通知》。同日，该处工作人员王某将通知张贴在甲医院人力资源部办公室门上并进行拍照。市人社局未能提供甲医院工作人员拒收该通知的证据。还查明，2017年3月6日，西安市养老保险经办处给市人社局出具的《情况说明》中载明：“根据陕西省劳动和社会保障厅《关于完善基本养老保险省级统筹政策有关问题的通知》（陕劳社发〔2003〕135号）的规定：‘职工和企业解除劳动关系后以个人身份参加基本养老保险的，原在企业工作期间单位及个人的欠费，必须在原企业参保地养老保险经办机构以本人工资收入为基数（工资收入难以确定的，以补缴当期上年所在市职工平均工资为基数），按补缴当期企业和职工缴费比例之和补缴’，2016年6月29日，我处按照历年在岗职工平均工资为基数，测算其2002年3月至2015年8月应缴基本养老保险费合计11.54万元。”市人社局未提供工资收入难以确定的证据。

该院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为进行全面审查。

（一）涉案行政处罚的事实方面。社会保险法第八十六条规定：“……逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”。按照该法律规定对用人单位的处罚，应以欠缴数额为基数。同时，根据西安市养老保险经办处出具的情况说明，陕西省劳动与社会保障厅文件明确规定，“工资收入难以确定的以补缴当期上年所在市职工平均工资为基数”，而市人社局市人社罚字〔2016〕196号行政处罚决定书，直接依历年在岗职工平均工资为基数确定罚款基数与法相悖。

（二）涉案行政处罚的程序方面。1.《责令限期缴纳通知》的制作机关。社会保险法第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足……”用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，首先由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，同时，《陕西省税务征缴社会保险费实施细则》第三条规定：“社会保险费由地方税务机关负责征收”，故西安市养老保险经办处作出《责令限期缴纳通知》没有法律依据。2.《责令限期缴纳通知》的送达方式。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条规定：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”。故采用留置送达的前提是在受送达人拒收的情况下，采用拍照方式记录送达过程，即视为送达。本案市人社局未能提供甲医院拒收的证据，直接采用拍照方式送达与法律规定不符。

综上，上诉人关于被上诉人行政处罚数额没有依据、留置送达违法、西安市养老保险经办处主体资格不适格的上诉理由成立，应予支持。上诉人的其他上诉理由是对法律规定的错误理解，法院不予采信。被上诉人的辩称理由与法律规定不符，不予采信。一审法院认定事实错误。

2017年3月23日，西安铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出（2017）陕71行终151号行政判决书，判决撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1074号行政判决；撤销西安市人力资源和社会保障局2016年9月14日作出的市人社罚字（2016）196号行政处罚决定书。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人西安市人力资源和社会保障局负担。