原告江苏甲建设集团有限公司（简称甲公司）诉被告南京市应急管理局（简称市应急管理局）安全生产监督行政处罚一案，向南京铁路运输法院提起行政诉讼。该院于2017年9月18日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。该院依法组成合议庭，于2018年1月11日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原市安监局于2017年8月24日作出宁安监事故罚字〔2017〕第1-1号《行政处罚决定书》（简称涉案行政处罚决定书），认为甲公司对建邺区南京金融城6号楼（紫金农商银行总部大楼）装修施工二标段“8·25”高处坠落事故（简称“8·25”事故）的发生负有现场管理责任，原告的行为违反了安全生产法第三十八条的规定，依据安全生产法第一百零九条规定，决定对甲公司作出罚款20万元的行政处罚。
原告甲公司诉称，2017年8月24日，原告收到了被告依据《市政府关于建邺区南京金融城6号楼装修施工二标段“8·25”高处坠落事故调查报告的批复》（简称《批复》）作出的涉案行政处罚决定书。原告认为，被告作出的行政处罚不合法。
（一）被告作出的行政处罚认定事实不清，处罚对象错误，证据不足，具体行政行为错误。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产安全事故必须是在生产经营活动中发生的。而“8·25”事故中，死者黄某是在履行常州乙地板有限公司（简称乙公司）业务后造成的人身伤亡。事故发生于乙公司和南京丙装饰安装工程有限公司（简称丙公司）的生产经营活动之中。事故发生单位应为乙公司，其为死者用工单位。发生“8·25”事故的主要原因，一方面由于乙公司未对员工进行安全教育和培训，未对进入建筑工地的人员进行监管，另一方面是由于现场管理单位，丙公司未进行技术交底，造成死者黄某安全风险意识不足，擅自进入施工现场，不慎死亡的结果。本案中，工人黄某死亡的现场虽发生在南京金融城6号楼装修施工二标段，但原告既非事发单位，也非事发现场管理单位，且原告与黄某也无劳动关系，该事故发生与原告无关。被告依据《批复》等认定原告是“造成事故的主要原因方”，负有“现场管理责任”并予以处罚，这与事实严重不符。处罚对象认定错误。在重点事实环节上，被告也认定错误。其一，事故发生前，原告对事故现场有超出规范要求的严格防护，完好移交这些防护后，相关施工企业为满足其施工需要，进行了人为的拆除破坏，即使原告有再好的防护，也会无济于事。并且，相关施工企业破坏后没有进行新的防护，落下事故隐患。其二，事故现场照片显示，电梯洞口置有一块大半人高的挡板，除非有人跳入或被举起抛入。其三，事故发生在增项修改工程，此时，现场管理单位已是相关施工企业，原告是服从相关施工企业的管理。
（二）行政处罚适用法律严重错误。违反安全生产法第三十八条规定，应当适用的法律责任条款为安全生产法第九十九条。从未有安监部门督促原告消除重大事故隐患，责令立即消除或者限期消除的情况，因为原告没有违法的情形，被告作出的行政处罚适用法律严重错误。
（三）行政处罚责任认定错误。被告一味认定原告负有现场管理责任，原告不是现场管理人员，现场责任何来？
（四）行政处罚程序不合法律规范。法律、法规对办理此类行政处罚的程序和环节有明确的规范和要求，而被告在作出具体行政行为的流程中，没有按照法律规定的程序依法办理。综上，请求法院判决撤销涉案行政处罚决定书；本案诉讼费用由被告承担。
原告甲公司向本院提交的证据有：
1.涉案行政处罚决定书，证明被告作出的具体行政行为不合法；
2.《批复》；
3.《建邺区南京金融城6号楼（紫金农商银行总部大楼）装修施工二标段“8·25”高处坠落事故调查报告》（简称《事故调查报告》）；
证据2—3证明被告认定事实不清，证据不足，处罚对象错误，具体行政行为错误；
4.2012年9月11日南京金融城建设发展股份有限公司（简称金融城公司，发包人）与甲公司（承包人）签订的合同工期为2012年8月1日至2015年9月14日的《建设工程施工合同》；
5.2016年3月8日江苏紫金农村商业银行股份有限公司（简称紫金农商行，使用人）与丙公司（承包人）、金融城公司（发包人或代建人）签订的《建设工程施工合同》；
6.2016年3月8日紫金农商行（使用人）与江苏天茂建设股份有限公司（简称天茂公司，承包人）、金融城公司（发包人或代建人）签订的《建设工程施工合同》；
证据4—6证明是金融城公司平行发包给各施工单位，并不是原告从金融城公司取得项目总承包后再分包给天茂公司和丙公司；原告与各施工单位地位平等，各自在合同约定的范围内进行施工，并不存在管理与被管理的关系；证据4与证据5、6合同的发包主体是两个不同的发包主体，承包主体也是各不相同的承包主体，事故不是发生在证据4合同下的现场，原告并非责任主体；
7.《单位工程竣工验收证明书》，证明金融城地块一标段工程按图纸设计和合同约定的内容已全部完成，各系统使用功能已形成，运行正常，且符合相关规范要求，工程的结构性能和使用功能满足设计要求，参加验收人员一致同意验收，验收合格；原告总包工程项目经验收，已于2015年9月10日结束，竣工日期为2015年9月10日；
8.《建筑工程施工许可证》，证明天茂公司、丙公司等于2016年8月3日取得施工许可证，事故发生时为适格施工主体，系适格的责任主体；
9.《交接单》（2016年2月29日），证明事故发生时，6号楼1楼为天茂公司管理区域，1楼现场管理责任主体为天茂公司；
10.《交接单》（2016年2月28日），证明事故发生时6号楼负1楼为丙公司管理区域，负1楼现场管理责任主体为丙公司；
11.2016年5月的验收记录，证明新增6号楼金库电梯和新增服务电梯分项工程已验收合格，原告已完成施工，本事故的发生与原告的生产经营活动无关；
12.2016年6月14日6号楼内装会议纪要，证明装修单位知晓原告施工已完成；
13.6号楼后增金库电梯施工组织设计方案申报表及方案，证明监理2016年2月26日同意金库电梯井口防护方案采用木模板和木方进行防护；
14.照片，证明原告施工完，电梯井口已按监理同意的施工方案进行防护；
15.2016年6月6号楼群微信，证明装修公司破坏了电梯井口防护；
16.监理工程师通知单B24-20160428，监理发通知给天茂公司、丙公司等公司需派专职安全员对楼内施工范围内的“四口五临边”进行检查，不到位处尽快落实好围护工作，证明“四口五临边”（包括电梯井口）安全检查和防护由装修单位负责；
17.监理工程师通知单B24-20160830，证明“四口五临边”（包括电梯井口）安全检查和防护由装修单位负责，装修单位未尽到管理责任，导致发生“8·25”事故；
18.监理工程师通知单A5-043，证明原告2016年8月30日事故发生后经监理方要求接手，在检查后发现有装修单位装修时拆除了电梯防护；
19.监理工程师通知单B24-20160719，证明天茂公司、丙公司等公司（不包含原告）需要为生产管理人员配备印有本单位名称的醒目外套，无外套的施工人员不得进入施工区域，不准乘坐电梯，故现场管理主体为装修单位，非原告，如果仍是原告，应将原告列入收通知人；
20.天茂公司对B24-20160719监理工程师通知回复单，证明装修单位天茂公司确认对进入施工区域的人员履行现场管理责任；
21.金融城景观绿化工程交接验收记录，证明南京金融城因绿化，现场于2016年6月23日外围安全交由各装修单位管理；
22.监理工程师通知单B24-20160406；
23.丙公司对B24-20160406监理工程师通知回复单；
24.监理工程师通知单B24-20160627；
25.天茂公司对B24-20160627监理工程师通知回复单；
26.监理工程师通知单B24-20160627；
27.丙公司对B24-20160627监理工程师通知回复单；
28.南京金融城一标段项目部施工单位考勤表；(www.xing528.com)
证据22—28证明天茂公司、丙公司等装修公司投标项目经理未到场，项目部“安全”“管理”“质量”体系不完善、齐备等，丙公司按监理要求整改；天茂公司项目经理和丙公司两家现场管理混乱，项目经理长期不在现场，特别是事故发生前后，两公司项目经理均不在施工现场；两公司均违反合同3.2.1要求及承包人投标文件所载明的项目经理必须常驻现场的规定；
29.照片3张，证明天茂公司已经施工到该一层、二层电梯井口区域，天茂公司已经破坏了原告原先固定的防护，重新作了防护，一层、二层施工现场管理主体为天茂公司；丙公司已经施工到四层电梯井口区域，已经破坏了原告原先固定的防护，重新作了防护。
被告市应急管理局辩称，2016年8月25日19时左右，南京市建邺区南京金融城6号楼装修施工现场发生一起高处坠落事故，事故造成一人死亡，直接经济损失约100万元。根据安全生产法和《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，南京市人民政府（简称市政府）成立了“8·25”事故调查组对本起事故进行调查。2016年11月23日，事故调查组结束事故调查并向市政府提交了《事故调查报告》。报告认定原告“对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管辖区域留有安全隐患，对该起事故的发生负有现场管理责任”，建议“由市安监局依法对甲公司进行行政处罚”。市政府于2016年12月28日批复了该《事故调查报告》，被告于2017年1月11日对该起事故进行立案，经过调查后向原告作出了涉案行政处罚决定书，决定对原告罚款20万元。
（一）原告对现场负有管理责任。事故发生后，南京市公安局建邺分局（简称建邺公安分局）对事故现场进行了现场勘验，对死者黄某进行了尸体检验，并于2016年9月14日作出宁公建物鉴（验）字（2016）55号《法医检验尸体简明意见书》，认为“结合案情，分析认为黄某符合高坠致闭合性胸部操作合并颅脑损伤死亡”。事故调查组结合黄某事发时躺在电梯井内的事实，得出黄某不慎从一层电梯井坠落至负一层电梯井底部导致事故，并致其死亡的结论。原告提供了金融城地块施工总承包第一标段《建设工程施工合同》，以及工程竣工验收证明书，试图证明其所承包的工程已经于事发前竣工验收完毕，其对于事故现场没有管理责任。事实上，原告所提供上述证据与本案没有关联。因为原告上述证据并未涉及事故发生时的电梯井，其施工合同和验收证明是对框架—核心筒结构的验收，仅仅是对主体工程的竣工验收。事故发生于金融城某楼的6D-6-6轴线的金库专用电梯井井道内，该井道系业主单位金融城公司于2016年3月31日根据《施工技术核定单》要求调整增加的，上述增加部分由原告负责施工。事发井道于2016年5月初开始施工，2016年8月25日发生本起事故，2016年9月21日原告才将该井道及相关安全防护设施移交给电梯安装施工单位。此外，2016年2月，原告与天茂公司、丙公司签订《工程安全管理协议》，并收取了上述两家施工单位安全保证金。原告的上述行为表明其在工程中的总承包主体仍然存在，并没有随着前述竣工验收而消失。综合上述事实，原告对电梯井道负有管理义务，对于事故现场承担安全管理职责。
（二）原告对事故发生负有责任。根据事故现场勘查资料发现：事发井道一层电梯井口仅用1.22米乘2.4米的阻燃板挡在井口，电梯井道内未见任何防护措施。事故井道井口、井道内防护不符合《建筑施工高处作业安全技术规范》3.2.1二款“电梯井口必须设置防护栏杆或固定栅门；电梯井道内应每隔两层并最多隔10米设一道安全网”的要求。同时也与原告所制定的《南京金融城一标段施工临边防护专项方案》中的“电梯井口应在模板拆除后及时安装防护栏杆，防护栏杆采用钢筋焊接成网状，并在电梯井墙上采用膨胀进行固定”的要求不一致。综合上述事实，被告认定原告对事故负有责任。
（三）被告适用法律正确。原告在起诉状中称适用处罚条款应为安全生产法第九十九而不是一百零九条，原告这是故意在曲解有关法律条文。事实上，第九十九条所适用的是在未发生事故之前，执法机关发现行政相对人存在违法情形的处罚适用情形，这与本案原告存在安全生产隐患并导致事故发生的情形完全不同。正是因为原告没有根据规范对电梯井进行防护，导致作业现场存在安全生产隐患并导致事故发生，因此其行为符合第一百零九条规定，被告适用法律不存在错误。
（四）被告办案程序合法。被告在办理案件过程中，严格按照法律规定履行了相关程序，充分保障了原告的知情权和申辩权利。同时根据原告的要求召开了听证会，充分听取并回答了原告对于案件定性和处罚的证据和法律适用方面的疑问，被告程序完全合法。原告在提起本次诉讼前，已经就事故调查报告批复将市政府作为被告向南京市中级人民法院提起了行政诉讼，原告也以此为由拒绝向事故受害人家属履行民事赔偿义务。综上所述，被告请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的所有诉请。
被告市应急管理局向法院提交了以下证据、依据：
1.《事故调查报告》及《批复》，证明被告根据《事故调查报告》启动处罚程序，其中原告和其他三个单位在法律地位上是不一样的，原告是事故发生单位；
2.现场勘验笔录及相片；
3.建邺公安分局法医检验尸体简明意见书；
证据2—3证明黄某系高坠死亡；
4.金融城地块施工总承包第一标段《建设工程施工合同》（2012年9月11日签订），证明原告系工程总包单位；
5.施工技术核定单，证明原告完成核定单之后，在2016年3月31日与业主就6号楼调整金库电梯和新增服务电梯事宜签订增项；
6.原告与第三方分包协议，包括：原告与丙公司《金融城一标段6#楼精装修专业分包施工配合协议》、原告与天茂公司《金融城一标段6#楼精装修专业分包施工配合协议》《工程安全生产管理协议》、联系单、安全金实施细则、收据，证明原告在一标段竣工验收后仍然履行工程总包单位职责；
7.安全防护设施交接记录表，证明原告直到2016年9月21日才将事发电梯移交；
8.施工现场临边防护专项方案，证明原告未按方案对电梯井道进行防护；
9.会议签到表（两份），证明事故调查组成员单位对事故进行讨论并听取了原告意见；
10.相关笔录：（1）2016年8月26日询问笔录（顾某某）、（2）2016年8月28日询问笔录（高某）、（3）2016年11月16日询问笔录（魏某某）、（4）2016年11月17日询问笔录（陈某某）、（5）2016年11月16日询问笔录（高某）、（6）2016年8月26日询问笔录（顾某某），证明原告系6号楼电梯承接单位，对于电梯井道防护不符合规范要求对事故发生负有责任；
11.相关办案文书：（1）立案审批表、（2）行政处罚告知书、（3）听证告知书、（4）听证笔录、（5）行政处罚集体讨论记录；（6）案件延期审批表、（7）延期处理批复、（8）短信通知、（9）送达回执，证明被告案件办理程序合法。
被告市应急管理局向法院提交的法律依据有：安全生产法第九条、第三十八条、第一百零九条；《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条；《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十二条、第二十二条；《建筑施工高处作业安全技术规范》3.2.1第二款；《建设工程安全生产管理条例》第二十四条。
经庭审质证，原告甲公司对被告提交的证据1真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为《事故调查报告》及《批复》适用法律错误、程序违法、认定事实不清、证据不足，认定原告对事故负有责任也是错误的；对证据2真实性、合法性、关联性无异议，但认为一层的电梯井口旁有装修的构架装修的设备材料和垃圾等，说明相关的装修公司已经施工到该区域，且证明相关的装修公司已经破坏了原告原先固定的防护，施工现场的管理主体是装修公司，而非原告；对证据3真实性、合法性、关联性无异议；对证据4真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，该份合同是2012年8月1日签订的，该合同已于2015年9月10日完成并已通过验收，事故发生地与原告作为总包单位承包的施工范围是两个地方，原告不对装修施工2标段承担总包责任；对证据5—8真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的不予认可；对证据9真实性、关联性没有异议，但对合法性有异议；对证据10真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不予认可；对证据11真实性、关联性没有异议，但对合法性和证明目的不予认可。
被告市应急管理局对原告提交的证据1—3真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可；对证据4—6真实性认可，不认可证明目的；证据7只能证明是对框架—核心筒结构进行了验收，行业内叫主体验收，实际是没有做完的，但原告说已经做完了；证据8与本案无关；对证据9—10真实性无法确认，与本案无关，不认可原告的证明目的；对证据11真实性无法确认，且与本案无关，因为事发电梯是事故发生后才验收移交给业主单位，在事故发生时并没有对电梯进行验收；对证据12真实性无法确认，会议纪要中自己用线涂的地方证明事故发生时电梯验收是没有完成的；对证据13真实性、合法性不认可，在事故调查过程中原告提供的是被告的证据8，原告在调查阶段没有拿出该证据；对证据14真实性不认可，没有证据证明发生事故时原告对电梯井进行了防护；对证据15真实性不认可；对证据16—27真实性均不认可，认为与本案无关；对证据28真实性无法确认，且与本案无关；对证据29真实性不认可。
法院对上述证据认证如下：原告提交的证据14、15、29非原件，不能反映拍摄时间、地点等信、地点等信息到原告所述证明目的，不予确认；证据17系事发后监理单位给施工单位监理工程师通知单，与本案无关联，不予确认。原告提交的其他证据及被告的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，予以采信。
经审理查明，2016年8月25日，南京市建邺区南京金融城6号楼装修施工现场发生一起高处坠落事故，事故造成一人死亡，死者黄某，系地板供应商乙公司通知的地板安装工头阳如意带来的安装工人。事故发生后，由原南京市安监局牵头，与南京市公安局、南京市总工会、南京监察局、南京市建委等有关部门组成“8·25”事故调查组，并邀请南京市人民检察院派员参加，共同对本起事故进行调查。2016年11月23日，事故调查组结束事故调查并向市政府提交了《事故调查报告》，该报告载明：事故发生的直接原因是黄某安全风险意识认识不足，在对现场状况不清的情况下擅自进入施工现场，不慎从1层电梯井坠落至负1层电梯井底部导致事故发生，并致其死亡。间接原因有甲公司对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口及井道进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患是造成这起事故的主要原因；乙公司未能对员工进行相关的安全生产知识的教育和培训，对进入建筑工地的人员未进行相应的监管是造成这起事故的重要原因；江苏省华厦工程项目管理公司对施工单位未能按照规范要求对电梯井口及井道进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患未能及时发现并要求施工单位整改是造成这起事故的原因之一；丙公司副项目经理杨某某未能按照有关要求对分包单位进行安全技术交底是造成这起事故的又一原因。该事故性质是一般生产安全责任事故。该报告事故责任的认定以及对事故责任人的处理建议中，认定甲公司对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患，对该起事故的发生负有现场管理责任，建议由市安监局依法对甲公司进行行政处罚。
2016年12月28日，市政府对《事故调查报告》作出《批复》，主要内容为：1.同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。2.同意事故调查组对事故的分析和对责任人的处理意见，各相关部门和单位要按照职能分工与管理权限落实对责任单位、责任人的处理，并公布处理结果。3.同意事故调查组提出的事故整改和防范措施，各相关事故单位要按照“四不放过”的原则，吸取这次事故的教训，及时消除事故隐患，确保安全生产。
2017年1月11日，原市安监局根据市政府批复意见，对“8·25”事故进行行政处罚立案，当事人包括甲公司、乙公司、江苏省华厦工程项目管理有限公司及杨某某（丙公司项目副经理）。2017年2月8日，原市安监局以案情复杂，法核时间较长为由，办理案件延期审批，将该案办理期限由2017年2月10日延长至2017年4月10日。办理期限到期前，原市安监局又向江苏省安全生产监督管理局（简称省安监局）书面请示，申请延期处理。2017年4月7日，省安监局作出《省安监局关于南京市安监局关于申请对“8·25”高处坠落事故延期处理的请示的批复》，认为该事故因涉及单位众多，案情复杂，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定，同意原市安监局行政处罚延期至180日结案。
2017年5月17日原市安监局对该起事故行政处罚案进行集体讨论。2017年7月24日，原市安监局对甲公司作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知甲公司在事故中其对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口及井道进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患，对该起事故的发生负有现场管理责任，其行为违反安全生产法第三十八条规定，依据安全生产法第一百零九条规定，拟对甲公司做出罚款20万元的行政处罚，并告知甲公司有权进行陈述和申辩及要求举行听证的权利。因甲公司申请听证，2017年8月8日，原市安监局对“8·25”事故行政处罚案进行听证。2017年8月24日，原市安监局作出涉案行政处罚决定书，决定对甲公司做出给予罚款20万元的行政处罚。该决定书于当日送达甲公司。甲公司对该行政处罚决定不服，于2017年9月14日向法院提起行政诉讼。
另查明，金融城地块（河西CBD二期45号地块）建设单位为金融城建设公司，监理单位为江苏省华厦工程项目管理有限公司。事故发生后，建邺公安分局对事发现场进行了勘验并进行了拍照，对顾某某（甲公司现场负责人）、高某（天茂公司现场负责人）等进行了询问。现场勘验笔录载明：涉案电梯井为负1层到4层，电梯井4层电梯口有护板且固定，3层无进出口，2层有防护板且固定，1层有护板无固定。经法医检验尸体，建邺公安分局于2016年9月14日作出简明意见书，结合案情，分析认为黄某符合高坠致闭合性胸部损伤合并颅脑损伤死亡。事故发生后，原市安监局于2016年8月26日对顾某某（甲公司项目经理）进行询问，顾某某陈述6号楼事发电梯井没有移交蒂森电梯有限公司南京分公司，事发电梯井口防护不规范，井道防护是要制定专项方案的，但事发的井道没有按照制定井道防护专项方案要求做过任何安全防护，事发井道的安全防护应该由顺通负责实施。2016年11月16日和17日，原市安监局分别对魏某某（丙公司项目经理）、高某（天茂公司现场负责人）、陈某某（江苏省华厦工程项目管理有限公司土建监理）进行询问。魏某某称金库专用电梯完工后甲公司与丙公司没有交接手续，2016年4月28日监理给丙公司发的监理通知单（编号：B24-20160428）的“四口五临边”进行防护是针对外墙原扶墙电梯幕墙洞口各家进行防护，这与金库专用电梯洞口防护不是一回事，因为下发该监理通知单的时候，金库专用电梯还没有建。高某陈述2016年2月29日天茂公司与甲公司签的交接单内容没有金库专用电梯，因为其进场时金库专用电梯还没有建，金库专用电梯完工后甲公司与天茂公司没有交接，事发的第二天下午甲公司才对事发的金库专用电梯进行整改，包括防护网、防护门。陈某某陈述金库专用电梯施工结束后，江苏省华厦工程项目管理有限公司对土建部分进行了验收，验收后金库专用电梯的电梯口及电梯井的防护应由甲公司负责，只要在没有交接前电梯井的防护和管理是总包的，至于总包是否和其他单位进行过交接要看有无交接单。
又查明，甲公司在提起本案诉讼之前，即以市政府为被告向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销市政府对《事故调查报告》作出的《批复》。2018年1月16日，南京市中级人民法院作出（2017）苏01行初514号《行政判决书》，判决驳回甲公司的诉讼请求。甲公司不服，上诉至江苏省高级人民法院（简称省高院），省高院于2019年4月22日作出（2018）苏行终634号《行政判决书》，认为甲公司应当对涉案事故的发生负有现场管理责任，且涉案金库电梯井移交前，甲公司未尽安全管理责任，判决驳回上诉，维持原判。
再查明，2019年1月9日，根据《南京市机构改革方案》《关于市应急管理局职责机构编制转隶方案的通知》（宁编办发〔2019〕55号）和《中共南京市委办公厅南京市人民政府办公厅关于印发〈南京市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（宁委办发〔2019〕56号），南京市组建市应急管理局，作为市政府工作部门，原市安监局除职业安全健康监督管理职责以外的职责划转至市应急管理局。
法院认为，根据安全生产法第九条第一款之规定，原市安监局作为南京市安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理的法定职责，有权对违反安全生产法的行为作出行政处罚决定。因南京市机构改革，原市安监局于2019年1月9日更名为市应急管理局。根据行政诉讼法第二十六条第六款之规定，被告市应急管理局作为机构改革后的安全生产工作的监督管理部门，系本案的适格被告。
安全生产法第三十八条第一款规定，“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”安全生产法第一百零九条第（一）项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款，其中，发生一般事故的，处20万元以上50万元以下的罚款。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，涉案事故属于一般生产安全责任事故，事故调查组作出《事故调查报告》认定甲公司为事故发生单位，认为造成事故的间接原因中，甲公司对施工现场安全生产综合管理不严，且未能按照规范要求对电梯井口及井道进行防护，在所属的管理区域留有安全隐患，对该起事故的发生负有现场管理责任，并建议原市安监局依法对甲公司进行行政处罚。市政府收到《事故调查报告》后业已作出《批复》，同意事故调查组对事故原因、事故责任的分析以及事故性质的认定和对责任人的处理意见。原市安监局据此对负有责任的甲公司作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，其在法定处罚幅度范围内，决定对甲公司罚款20万元，该裁量并无不当。
原告甲公司认为处罚对象错误，其不是事故发生单位，不应对事故承担责任，实际系对《事故调查报告》及《批复》不服。市政府批复确认《事故调查报告》对事故责任作出的分析认定，该确认具有行政效力，原告对此不服已起诉市政府安全生产事故调查报告行政批复案，该案经两级法院审理，省高院已作出生效判决，维持市政府《批复》的效力，判决书中对于“甲公司应当对涉案事故的发生负有现场管理责任”及“涉案金库电梯井移交前，甲公司未尽安全管理责任”进行了论述，本案不再赘述。故原市安监局按照市政府《批复》对甲公司作出涉案行政处罚决定，具有事实和法律依据，符合法律规定。
但是，原市安监局在对涉案事故立案后未在法定期限内作出行政处罚决定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日”。本案中，原市安监局于2017年1月11日对“8·25”事故进行行政处罚立案，2017年2月8日即办理案件延期审批，将该案办理期限由2017年2月10日延长至2017年4月10日，后又经省安监局批准，延期至180日结案。原市安监局至2017年8月24日作出涉案行政处罚决定书并送达甲公司，已超过该规章规定作出行政处罚决定的期限。虽然被告超期作出涉案行政处罚决定，但对原告权利不产生实际影响，法院依法确认违法但不撤销涉案行政处罚决定。
综上，原市安监局作出涉案行政处罚决定书具有事实和法律依据，但程序违法。
2019年8月16日，南京铁路运输法院依照行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项之规定，作出（2017）苏8602行初1566号行政判决书，判决确认被告南京市应急管理局作出的宁安监事故罚字〔2017〕第1-1号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由被告南京市应急管理局负担。
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